Ali se določbe ZUP glede izrednih pravnih sredstev uporabljajo tudi glede aktov, izdanih v izvršilnem postopku?

Stališča so namreč različna glede na sodbi UPRS št. I U 470/2014 z dne 6. 10. 2014 (izredna pravna sredstva je možno uporabiti le ob predhodno izdani odločbi) in UPRS št. I U 222/2020-12 z dne 28. 9. 2022 (obnova postopka dovoljena, če ima sklep o dovolitvi izvršbe neposredni učinek na tretjo osebo); kaj torej prevlada?

Izvršba ali izvršilni postopek je orodje prisilitve zavezane stranke, da se prek represivnega upravnega aparata doseže izpolnitev njene obveznosti, običajno v javnem interesu. Pomeni poseben, samostojen upravni postopek, ki prisiljuje zavezanca k izpolnitvi (nedenarne ali denarne) obveznosti zaradi prostovoljne neizpolnitve obveznosti, ter se razlikuje od (matičnega) upravnega postopka (več o izvršbi v Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2022, str. 256 in nasl.).

Kot predpostavka za izvršbo je ključen izvršilni naslov, ki nalaga določeno upravno obveznost. Gre za kvalificiran (obličen ali neobličen) posamični akt, na podlagi katerega je mogoče od zavezanca zahtevati izpolnitev z njim naložene obveznosti. Po ZUP so izvršilni naslovi odločba in sklep, izdani v upravnem postopku, ter zapisnik o poravnavi v upravnem postopku. Če ti naslovi ne vsebujejo obveznosti, ki jo zavezanec mora izpolniti, ne gre za izvršilni naslov. Praviloma so to prvostopenjske zavezujoče odločbe, saj se z njimi običajno odloča o obveznostih (glej Kovač in Kerševan (ur.), ZUP s komentarjem, 2020, 2. knjiga, str. 749 in nasl.).

Upravni izvršilni postopek je sestavljen iz dveh medsebojno povezanih faz, in sicer: dovolitev izvršbe in oprava izvršbe. Izvršba se začne z izdajo sklepa o njeni dovolitvi (290. člen ZUP). Faza dovolitve izvršbe se konča z vročitvijo sklepa o izvršbi, nato takoj nastopi faza opravljanja izvršbe, saj vložitev pritožbe zoper sklep o dovoliti izvršbe nima odložilnega učinka (prav tam, str. 749). Opozoriti je treba, da pritožnik zoper sklep o dovolitvi izvršbe ne bo mogel uspeti, če bo zatrjeval, da je nezakonit sam izvršilni naslov. Izvršilne naslove je namreč potrebno izpodbijati s pravnimi sredstvi, ki so za to predvidena, oziroma je zoper njih mogoče sodno varstvo (prav tam, str. 780). Pri izdaji sklepa o dovolitvi izvršbe ni naloga izvršilnega organa, da ugotavlja, ali je naslov, na podlagi katerega se izvršba opravlja, zakonita. Dokler za konkretni posamični upravni akt ni v predpisanem postopku ugotovljeno, da je nezakonit, velja za zakonitega. Ta domneva velja za pravno in dejansko stanje, ki je obstajalo na dan izdaje posamičnega akta, ki je podlaga za izdajo sklepa o dovolitvi izvršbe (6. člen ZUP in 8. člen ZUP).

ZUP v poglavju o izvršbi nima posebnih določb o izrednih pravnih sredstvih, zato je na vprašanje, katera izredna pravna sredstva so dovoljena, treba odgovoriti ob uporabi splošnih določb ZUP, ki praviloma dopuščajo izpodbijanje le vsebinskih oziroma meritornih aktov o glavni stvari postopka, tj. odločb.

Glede ničnosti sklepa o dovolitvi izvršbe iz sodbe UPRS I U 470/2014 z dne 6. 10. 2014 izhaja, da »pogoji za izrek ničnosti sklepa o davčni izvršbi niso podani. Za nično se namreč skladno z zakonom lahko izreče le odločba, pa še ta le iz razlogov, ki so našteti v 279. členu ZUP«. Za ničnega se lahko iz istih ničnostnih razlogov, kot veljajo za odločbo, izreče tudi sklep, če je bilo z njim odločeno o vsebinskih vprašanjih (prav tam, str. 743), kar pa po naravi zadeve za izvršilne sklepe ne velja. Nadalje glede uporabe izrednega pravnega sredstva obnove postopka v zvezi s sklepom o dovolitvi izvršbe iz sodbe UPRS III U 190/2010 z dne 26. 11. 2010 izhaja, da »ker se postopek, katerega obnova se predlaga, ni končal z dokončno odločbo, torej z upravnim aktom, s katerim bi upravni organ odločil o kakšni pravici ali obveznosti tožeče stranke, temveč s sklepom, s katerim se je dovolila izvršba inšpekcijske odločbe, v zadevi ni podana procesna predpostavka za obnovo postopka, zato je bil predlog za obnovo postopka, upoštevaje določbo 1. in 2. odstavka 267. člena ZUP pravilno zavržen« in podobno tudi sodba UPRS II U 230/2014 z dne 17. 12. 2014: »Obnoviti je mogoče postopek, ki je končan z dokončno odločbo, to pa sklep o izvršbi ni. Torej iz 260. člena ZUP sledi, da obnova postopka zoper sklep o dovolitvi izvršbe ni dovoljena«.

Tudi pri ostalih izrednih pravnih sredstvih ZUP povsod že jezikovno, razen pri ničnosti odločbe, a tudi tu vezano na vsebinski(!) sklep, veže rabo izrednih pravnih sredstev le na odločbo. Izredna pravna sredstva so namreč izjemna oblika preverjanja in zagotavljanja zakonitosti temeljnih aktov v matičnem postopku, ki so ustavno ustavno dopustni posegi v že izdane akte le, ko zakon tako izrecno določa za vrsto pravnega sredstva, razlog, rok, legitimacijo in druge pogoje (več v Jerovšek in Kovač, 2022, prav tam, prim. tudi Avbelj (ur.), Komentar URS, 2019, k 258. členu Ustave RS).

V vprašanju citirana sodba UPRS št. I U 222/2020-12 z dne 28. 9. 2022 ni javno dostopna. Ne glede na navedeno kaže poudariti, da je za priznanje statusa stranskega udeleženca v postopku izvršbe bistveno, ali je lahko prizadet z izvršbo, na primer s sredstvom (načinom) izvršbe ali zaradi odnosa do predmeta izvršbe kot izhajata iz sklepa o dovolitvi izvršbe. Torej pri tem ni nujno, da je imel tak status v postopku izdaje izvršilnega naslova. Izvršilni organ, če zanj ve, ga mora povabiti, da sodeluje v postopku, če želi, sicer pa lahko tudi sam zahteva priznanje položaja stranke v izvršilnem postopku. Vendar pa v primeru pritožbe prizadete osebe po izteku pritožbenega roka zoper sklep o izvršbi, kot ZUP v petem odstavku 235. člena ZUP predvideva obravnavo pritožbe kot predloga za obnovo postopka, ta ne velja v primeru takšne pritožbe zoper sklep o dovolitvi izvršbe, saj zoper sklepe o dovolitvi izvršbe načeloma ni dopustne obnove postopka. Je pa prizadeti osebi potrebno dati možnost, da ugovarja izvedbi izvršbe, o kateri mora izvršilni organ odločiti s sklepom, zoper katerega je dopustna pritožba (kot zg., prav tam, str. 817).

Če pa v postopkih s pravnimi sredstvi zoper izvršilni naslov, pride npr. do odprave le-tega, se upravna izvršba po uradni dolžnosti ustavi in opravljena procesna dejanja odpravijo (prvi odstavek 293. člena ZUP). Npr. če je inšpekcijska odločba kot izvršilni naslov s pravnomočno sodbo odpravljena, je glede na ugotovljeno spremenjeno dejansko stanje treba odpraviti tudi sklep o izvršbi, saj je ostal brez podlage (291. člen ZUP, 298. člen ZUP; glej sodbo UPRS I U 1196/2020-21 z dne 4. 8. 2021). Zavezanec pa ima v primeru, da je bila na podlagi odločbe opravljena izvršba, odločba pa je bila pozneje odpravljena ali spremenjena, pravico zahtevati, da se mu vrne, kar mu je bilo vzeto oziroma da se vrne v stanje, ki izhaja iz nove odločbe. O zavezančevi zahtevi odloča organ, ki je izdal sklep, s katerim je dovolil izvršbo (300. člen ZUP). Drugače pa je pri razveljavitvi izvršilnega naslova, ki skladno z drugim odstavkom 281. člena ZUP učinkuje le perspektivno (ex nunc). Tu je mogoče izvršilna dejanja »le« razveljaviti, zato se izpolnjene obveznosti ne vračajo (prav tam, str. 836).

Glede na to, da se izvršba po ZUP začne z izdajo sklepa o njeni dovolitvi, ta pa se izda na podlagi izdaje izvršilnega naslova v upravnem postopku, je posledice izdanega sklepa o dovolitvi izvršbe ali celo opravljene izvršbe praviloma mogoče sanirati zgolj s predhodno uporabo pravnih sredstev zoper izvršilni naslov ali s pritožbo zoper izvršilne sklepe, se pa torej določbe ZUP glede izrednih pravnih sredstev v izvršilnem postopku ne uporabljajo.