Ali se v uvodu izdane odločbe (npr. soglasja pristojnega organa) poleg materialnega predpisa oz. zakona, ki določa stvarno pristojnost in soglasjedajalca, lahko ali mora navajati tudi ZUP? Ali se mora navesti tudi predpis, ki ureja krajevno pristojnost?

Kako pa postopati, kadar pristojnosti za odločanje v upravnem postopku urejata uredba Evropske unije (npr. Uredba (EU) 2019/6 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2018 o zdravilih za uporabo v veterinarski medicini in razveljavitvi Direktive 2001/82/ES) in (nacionalna) izvedbena uredba (npr. Uredba o izvajanju uredbe (EU) o zdravilih za uporabo v veterinarski medicini)? Je potrebno v uvodu odločbe navesti člen uredbe EU ali poleg tega tudi člen nacionalne uredbe, ki natančneje določa njeno izvajanje (npr. pristojne organe za izvajanje uredbe EU)?

Temeljni cilj uvoda odločbe je, da nadzorstveni organ pri uporabi različnih pravnih sredstev preveri zakonitost potencialno sporne odločbe. Torej naj bi bilo iz uvoda razvidno, da se navedba predpisa o pristojnosti in posledično zlasti stvarne pristojnosti organa izdajatelja in navedba upravne zadeve ujemata. 212. člen ZUP izrecno določa sestavine uvoda odločbe, pri čemer je ena izmed njih tudi predpis o pristojnosti organa, ki odločbo izdaja.

Ta določba se sicer med strokovnjaki in v upravni praksi nekoliko različno razlaga, a večina stoji na stališču (prim. Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 2. knjiga, glej komentar k 212. členu in povezanim), da se pod pojmom "predpis o pristojnosti" razume predvsem področni zakon oz. v izvirnih občinskih stvareh odlok, torej zlasti predpis, ki določa stvarno pristojnost v določeni upravni zadevi. Stvarna pristojnost je namreč osnova formalne zakonitosti, kar se kaže skozi pravne posledice po ZUP, če so pravila o stvarni pristojnosti kršena, tj. uporaba pravnih sredstev, kot določata zlasti 237. člen ZUP s pritožbo zaradi (absolutne) bistvene postopkovne napake po 1. točki drugega odstavka tega člena in 274. člen ZUP z odpravo odločbe po nadzorstveni pravici zaradi manka stvarne pristojnosti ali soglasja, lahko pa tudi celo ničnost odločbe po 279. členu ZUP, če upravni organ odloči v sodni zadevi.

Iz tega sledi, da se v uvodu odločbe ne navajajo splošni akti (ZUP ali tudi npr. ZDU-1 ali ZLS). Zato ni nobene potrebe, saj pristojnost po materialnem kriteriju, glede na vrsto upravne zadeve, izhaja iz področnega predpisa, razen ko gre za zavrženje zahtevka po 1. točki prvega odstavka 129. člena ZUP.

Pri uvodu sklepov pa se zaradi smiselne rabe pravil ZUP o odločbi 226. členu ZUP prav tako zapiše določba zakona ali odloka, ki organu, izdajatelju sklepa, podeljuje stvarno pristojnost za vodenje upravnega postopka v zadevi, v kateri se izda sklep.

Torej, v uvodu odločbe se med drugim navaja organ, ki vodi postopek in odloča, zadevo in določbo predpisa o pristojnosti organa ter navedbo akta, s katerim je bilo k odločbi dano soglasje, mnenje, potrditev ali dovoljenje drugega organa, če je predpisano oz. če sta odločbo izdala dva organa (zbirna ali kompleksna odločba (Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, str. 223) in ni treba navajati ZUP oz. je ta odveč.

Prav tako je treba poudariti še pomen krajevne pristojnosti, saj kršitve pravil tudi krajevne pristojnosti lahko vodijo v izpodbojnost odločbe po 237. členu ZUP in 274. členu ZUP, čeprav gre pri pritožbi le za morebitno relativno bistveno postopkovno napako. Glede krajevne pristojnosti pa se običajno kot relevantni za navedbo v uvodu šteje organizacijski predpis (Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 2. knjiga, str. 432; glej tudi ta primer).

Med materialne predpise, ki so vsebinska podlaga za odločanje v upravnih zadevah, se uvršča tudi predpise, ki spadajo v okvir prava EU. Gre za predpise, ki so del sekundarnega prava EU (direktive in uredbe). Uredbe EU so v celoti zavezujoče (še posebej za tiste, na katere se nanašajo), se neposredno uporabljajo v vseh državah članicah - neposredno konstituirajo pravice in obveznosti za subjekte ter so sredstvo poenotenja. So tudi hierarhično nadrejene pravnim aktom nacionalne države, kar obenem pomeni, da ima v primeru nasprotja med pravom EU in pravom države članice pravo EU prednost - načelo primarnosti prava EU (za več glej Kerševan in Androjna, Upravno procesno pravo, 2017, str. 74-75; Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2020, str. 33).

V primeru, ko je trebaa v uvodu odločbe navesti predpis o stvarni pristojnosti organa za odločanje o upravni zadevi, ki po materialnem kriteriju izhaja iz uredbe EU, je treba upoštevati dejstvo, da je uredba EU po 288. členu Pogodbe o delovanju Evropske unije splošen pravni akt Evropske unije. Na podlagi tega in zgoraj navedenega tako sledi, da se uredbe EU ali enako zakone v primeru, ko ti akti ne določajo pristojnega organa za njeno izvajanje (v konkretnem primeru člen 137(1) Uredbe (EU) 2019/6 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2018 o zdravilih za uporabo v veterinarski medicini in razveljavitvi Direktive 2001/82/ES določa, da države članice imenujejo pristojne organe za izvajanje nalog v skladu s to uredbo), v uvodu odločbe ne navaja, temveč se navede določbe področnih (izvedbenih) predpisov, ki praviloma določajo stvarno pristojnost za posamezno upravno zadevo, se pa zadevno uredbo ali zakon navaja pri pravnih podlagah v obrazložitvi odločbe. Pod pojmom "predpis o pristojnosti" se razume predpis, ki določa stvarno oziroma krajevno pristojnost v določeni upravni zadevi, zato se v konkretnem primeru v uvodu odločbe navede peto točko prvega odstavka 2. člena Uredbe o izvajanju uredbe (EU) o zdravilih za uporabo v veterinarski medicini (Ur. l. RS, št. 109/23), ki določa stvarno pristojnost Javne agencije Republike Slovenije za zdravila in medicinske pripomočke glede postopkov za pridobitev in vzdrževanje dovoljenja za promet z zdravili za uporabo v veterinarski medicini.