Upravni organ je na podlagi predpisa izdal odločbe, s katerimi je strankam priznal pravice oz. naložil obveznosti, določenih v tem predpisu (npr. pravico koncesije s povezanimi dolžnostmi za izvajanje javne službe). Razne letne naloge pa so stranke izvajale neposredno tudi po drugem predpisu, pri čemer je legitimacija za te druge naloge vezana na pridobitev pravice po prvem predpisu a za druge naloge ni bila izdana posebna odločba. Ko je računsko sodišče opravljalo revizijo finančnega poslovanja poslovanja, je menilo, da pravna podlaga v predpisu za izvajanje pravice (koncesije) ne zadostuje, temveč bi to delo moralo biti zajeto tudi v individualnem in konkretnem aktu, tj. odločbi. Ali lahko upravni organ zadevo reši tako, da izda dopolnilne odločbe že obstoječim odločbam, ali pa gre v takem primeru za poseg v pravnomočno odločbo?

O predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank je treba v celoti odločiti z odločbo. Če organ s to odločbo ni odločil o vseh vprašanjih, ki so bila predmet postopka, lahko na predlog stranke ali po uradni dolžnosti izda posebno odločbo o vprašanjih, ki niso bila zajeta v že izdani odločbi. S posebno odločbo se dopolnjuje že izdana odločba o predmetu postopka in jo zato imenujemo dopolnilna odločba. Le-ta se lahko izda, kadar določeno vprašanje, ki je bilo predmet postopka, z izdano odločbo sploh ni bilo rešeno, pa tudi takrat, kadar to vprašanje ni bilo rešeno v celoti. Dopolnilno odločbo izda organ brez novega ugotovitvenega postopka, če je bila zadeva že zadosti obravnavana (prvi in drugi odstavek 220. člen ZUP), sicer pa šele po ugotovitvi za odločbo pomembnih dejstev in okoliščin (Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 403).
Z dopolnilno odločbo je mogoče odločiti le o nerešenih vprašanjih, ki so bila predmet postopka. Zato z dopolnilno odločbo ni mogoče dopolnjevati razlogov prej izdane odločbe, s katero je bilo odločeno o vseh vprašanjih oziroma zahtevkih, ki so bili predmet postopka, in tudi ne v škodo ali korist stranke spremeniti odločbe, s katero je bilo v celoti pravnomočno odločeno o predmetu postopka (Androjna in Kerševan, prav tam, str. 404).
Tudi po sodni praksi dopolnilne odločbe ni mogoče izdati le zaradi dopolnitve obrazložitve, če ta manjka ali ni popolna, saj se dopolnilna odločba nanaša na odločitev o zahtevku (v izreku) in ne na utemeljitev odločitve oz. dejansko stanje kot podlago odločitve (sodba VSRS VIII Ips 126/99) (Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 613-614).
V konkretnem primeru bi organ z dopolnilno odločbo odločil o stvari, o kateri še ni odločal, zato ne gre za dopolnjevanje razlogov že izdane odločbe, niti se z dopolnilnimi odločbami ne posega v pravnomočnost odločb, saj se odloča o nečem, kar še ni bilo predmet odločanja in se z dopolnilno odločbe ne spreminja osnovne odločbe. Zato je povsem zakonito in v skladu z načelom ekonomičnosti postopka, da organ izda dopolnilno odločbo, v uvodu katere se sklicuje tokrat na drug podzakonski predpis.