Po inšpekcijskem ogledu je bila v zapisniku naložena obveznost z opozorilom po 33. členu ZIN, stranka v postopku je v roku obveznost izpolnila, zato je bil izdan sklep o ustavitvi postopka. Stranka nato v izjavi na zapisnik oz. pritožbi vztraja, da ni ravnala neskladno s predpisi in zahteva izdajo ugotovitvene odločbe, ne sklepa, zaradi možnosti pritožbe. Organ je izdal sklep o zavrženju te zahteve. Stranka zoper sklep o zavrženju vloži pritožbo. Kakšno je pravilno postopanje organa v takem primeru?

Se lahko inšpekcijski postopek ustavi v obliki zapisa o ustavitvi postopka na koncu zapisnika o inšpekcijskem nadzoru, če se ob kontrolnem ogledu ugotovi, da so bile kršitve odpravljene, ter ali mora tak zapis vsebovati pravni pouk oziroma navedbo o stroških postopka? V primeru, ko se inšpekcijski postopek ustavi s sklepom v obliki zapisa na koncu zapisnika o ponovnem ogledu, ali se postopek ustavi po prvem odstavku 28. člena ZIN ali po četrtem odstavku 135. člena ZUP?

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (ZIN, Ur. l. RS, št. 43/07 in nasl.) v 33. členu ureja preventivne ukrepe inšpektorjev ter opozorila. ZIN v tem členu določa, da inšpektor „svoje ugotovitve, izrečeno opozorilo ter rok za odpravo pomanjkljivosti navede v zapisniku. Če nepravilnosti niso odpravljene v določenem roku, izreče inšpektor druge ukrepe v skladu z zakonom."

Zaključek inšpekcijskega postopka je brezpogojno vedno vezan na izdajo formalnega upravnega akta – meritorne odločbe ali sklepa o ustavitvi (Kovač (ur.), Inšpekcijski nadzor, 2016, str. 193).

Temelj vsake inšpekcijske odločbe je eden ali več ukrepov za vzpostavitev zakonitega stanja in zavarovanja javnega interesa ter morebitne prisilitve zavezanca k izpolnitvi. Ugotovljena protipravnost zavezančevega ravnanja zahteva vzpostavitev zakonitega stanja. V ta namen inšpektor izda odločbo, s katero bodisi prepove protipravna ravnanja (prepovedna odločba), odredi izvršitev ukrepov za vzpostavitev zakonitega stanja (ureditvena odločba) ali naloži denarno obveznost (odmerna odločba) (Kovač (ur.), prav tam, str. 193 in 194).

Iz sklepa UPRS I U 63/2019-26 z dne 4. 5. 2021 (glej 18. točka obrazložitve), izhaja da je ZIN glede na ZUP specialen predpis, kar pomeni, da se v inšpekcijskih zadevah primarno uporabljajo določbe ZIN, določbe ZUP pa subsidiarno in le glede vprašanj, ki v ZIN niso urejena. Zapis o ustavitvi postopka na zapisniku o ponovnem ogledu pri zavezancu, ima po svoji vsebini naravo sklepa o ustavitvi in tako ne predstavlja odločbo v smislu ZUP, saj se z njim ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, še posebej pa ne zgolj pobudnika (prijavitelja) takega postopka. Tak sklep namreč po zakonski ureditvi ZUP (135. člen) in ZIN (28. člen) temelji na oceni uradne osebe, da nadaljevanje inšpekcijskega postopka, ki se začne in vodi v javnem interesu, prav zaradi odsotnosti tega javnega interesa ni (več) potrebno. Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka (bodisi kot ločen akt ali kot zapis znotraj zapisnika) ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb, prav tako pa tudi ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev, kar posledično pomeni, da ne more dobiti učinka materialne dokončnosti in pravnomočnosti. Glede na to, da se inšpekcijski postopki vodijo primarno po ZIN, določbe ZUP pa se uporabljajo zgolj subsidiarno in le v obsegu, v katerem posameznih vprašanj ZIN ne ureja, se sklep o ustavitvi postopka izda v zapisniku o ponovnem ogledu na podlagi prvega odstavka 28. člena ZIN in ne po četrtem odstavku 135. člena ZUP, ki se v tem postopku zaradi lex specialis določbe ZIN ne uporablja.

V navedenem primeru je inšpektor v zapisniku z opozorilom po ZIN naložil obveznost, ki je bila izpolnjena, zato je inšpektor pravilno ustavil postopek s sklepom. Pritožbo zoper sklep o zavrženju zahteve za izdajo ugotovitvene odločbe v danem primeru bi bilo treba zavrniti kot neutemeljeno. Postopek se lahko torej ustavi s sklepom ali v obliki zapisa o ustavitvi postopka na koncu zapisnika o inšpekcijskem pregledu, v primeru vzorčenja pa se to navede na spremni dopis, ko je zavezancu poslan izvid analize. V vsakem primeru je treba jasno in nedvoumno zapisati odločitev o tem, da je bil postopek ustavljen, kateri postopek je bil ustavljen oziroma v kolikšnem obsegu, če se v enem delu postopek še nadaljuje. Inšpektor v obrazložitvi sklepa oziroma zapisnika navede tudi obseg opravljenega nadzora in razloge za ustavitev postopka (glej Kovač et al., Inšpekcijski nadzor: razprave, sodna praksa in komentar, 2024, str. 370-371). 228. člen ZUP še določa, da kadar je zoper sklep dovoljena pritožba mora tak sklep vsebovati tudi pouk o pritožbi.

ZIN glede pritožbe na sklep v obliki zapisa o ustavitvi postopka na koncu zapisnika o inšpekcijskem pregledu ne vsebuje posebnih pravil, ki bi izrecno oz. drugače, kot velja splošno po ZUP (ko zoper sklepe pritožba praviloma ni dovoljena) urejala pritožbo ali druga pravna sredstva. Iz sodne prakse izhaja, da pritožba zoper sklep o ustavitvi postopka po 28. členu ZIN ni dovoljena. Upravno sodišče pojasnjuje, da se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika (2. člen Zakona o upravnem sporu(ZUS-1, Ur. l. RS, št.105/06 in nasl.)), ter o drugih aktih le, če to določa zakon. Ena izmed procesnih predpostavk za vložitev tožbe je obstoj pravnega interesa, ki je podan le, če bi tožnik z uspehom v sporu lahko izboljšal svoj pravni položaj. Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka, začetega po uradni dolžnosti, ne posega v pravice ali pravne koristi stranke v postopku in ji ne nalaga obveznosti, zato stranka v postopku nima pravice do njegovega izpodbijanja – niti po določbah ZIN niti po 5. členu ZUS-1 (več v UPRS Sklep IV U 159/2018-11 z dne 23. 4. 2020). Vrhovno sodišče je to stališče potrdilo in dodatno pojasnilo, da pravnega interesa ni mogoče utemeljiti zgolj s sklicevanjem na morebitne posledice v drugem (npr. prekrškovnem) postopku. Samo obstoj take možnosti ne zadostuje za procesno legitimacijo v upravnem sporu (glej VSRS Sklep I Up 107/2020 z dne11. 11. 2020). Vrhovno sodišče je še poudarilo, da sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka nima meritorne narave, saj ne posega v pravni položaj strank ali stranskih udeležencev, temveč je procesni akt, ki izraža odsotnost javnega interesa za nadaljevanje postopka (več v VSRS Sklep I Up 295/2024 z dne 20. 1. 2025).

Nasprotno pa je treba poudariti, da je Vrhovno sodišče izpostavilo, da sklep o ustavitvi postopka v zadevi, ko se postopek začne in vodi na podlagi strankine zahteve, pomeni, da o njenem zahtevku ne bo odločeno. V takem primeru ima ta oseba pravni interes za izpodbijanje omenjene procesne odločitve s ciljem, da doseže vsebinsko odločanje o svoji vlogi (več v VSRS Sklep I Up 107/2020 z dne 11. 11. 2020). Sklep o ustavitvi postopka je procesni akt, ki pomeni formalni konec postopka, zato je tak sklep mogoče izpodbijati v upravnem sporu (več v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 2. knjiga, str. 62), a le če toženec pri vložitvi upravnega spora izkaže, da si lahko s tožbo izboljša svoj pravni položaj.

Tretji odstavek 118. člena ZUP določa, da če se postopek konča s sklepom, se o stroških odloči v tem sklepu. Če organ ne odloči o stroških, mora v tem sklepu navesti, da bo odločil o stroških v posebnem sklepu.