Ali je v času izrednih dogodkov, npr. razglašene epidemije covid-19, šola kot upravni organ mora izdati upravno odločbo (npr. za šolanje učenca na daljavo, ker se ta ni samotestiral)?

Glede rabe določb ZUP je primarno merodajno, ali gre v danem primeru za upravno zadevo v smislu določb 2. člena ZUP, ki določa, da je upravna zadeva odločanje o pravici ali obveznosti ali pravni koristi, določeni z materialnim upravnim predpisom. ZUP opredeljuje materialni in formalni kriterij za opredelitev upravne zadeve, obema pa je podlaga materialni zakon, ki ureja splošna upravnopravna razmerja. Ključno pa je, da imamo kumulativno tri elemente: odločanje oblastnega organa, predmet postopka je strankina upravnopravna pravica, pravna korist ali pravni interes ali obveznost ter da govorimo o odločanju v predmetu postopka (glej Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2019, str. 17-25). Pogosto sicer ni preprosto ugotoviti, ali gre ali ne gre za upravno zadevo ali drugo javnopravno zadevo, za katero se uporablja ZUP, predvsem ko zakon izrecno ne določa, da organ o neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo. Vendar je Zakon o osnovni šoli (ZOsn, Ur. l. RS, št. 12/96 in nasl.) v 60. a členu predpisal, v katerih primerih se odloča o pravicah in obveznostih in subsidiarno uporablja splošni upravni postopek, vendar ta od prepovedi zajema le prepoved obiskovanja osnovne šole po izpolnitvi osnovnošolske obveznosti.

Toda Odlok o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (v nadaljevanju: Odlok; Ur. l. RS, št. 174/21 in nasl.) v 8. členu le začasno prepove zbiranje v vzgojno-izobraževalnih zavodih. Torej slednji določa le materialni oz. realni akt – fizični nevstop oz. preprečitev vstopa ter izobraževanje na daljavo. Materialni/realni akti pa so dejanja, ki neposredno ustvarjajo posledice v dejanskem svetu, ne oblikujejo pa pravnih posledic. Zato dejanja organa ne pomenijo pravnih aktov (glej Pečarič, Osnove splošnega upravnega prava, 2019, str. 135). Temelj materialnih aktov je namreč zakon ali zakonski predpis, kar že v osnovi opredeljuje 153. člen Ustave RS (URS, Ur. l. RS, št. 33/91-I in nasl.). Odlok torej ne opredeljuje izdaje formalne odločbe po ZUP, zato za zahtevo po izdaji odločbe s strani šole ni pravne podlage.

Ker so materialni akti spremljajoča dejavnost uprave, ki ne predstavlja oblastne izjave volje, zaradi česar per se nimajo pravnih učinkov – imajo pa fizične, je pritožba zoper njih možna v okviru glavne stvari. Če le-te ni, se odloča o zakonitosti teh dejanj v upravnem sporu (glej 157. člen URS ter Pečarič, prav tam, str. 136). V prvem odstavku 4. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Ur. l. RS, št. 105/06 in nasl.) je namreč določeno, da sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Določba 4. člena ZUS-1 predstavlja zakonsko realizacijo drugega odstavka 157. člena Ustave RS (glej tudi Sklep UPRS II U 33/2022-6 z dne 22. 3. 2023, 16. točka). Tudi Sklep o izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo z dne 30. 8. 2021 (v nadaljevanju: Sklep, Ur. l. RS, št. 138/21 in nasl.) ne daje podlage za izdajo upravnega akta. Zoper tak Sklep tudi ni zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu, ker sklepi, s katerimi je ministrica za izobraževanje začasno odredila šolanje na daljavo, po svoji vsebini niso predstavljali posamičnih aktov (v smislu prvega odstavka 4. člena ZUS-1), saj se glede na pravno naravo štejejo za predpise – splošne in abstraktne pravne akte (glej Sklep UPRS II U 369/2020-30 z dne 7. 12. 2022).

Torej, če ne gre za odločanje na podlagi zakonsko izrecno podeljenega javnega pooblastila oz. ga zakonodajalec ali drug podeljevalec javnega pooblastila ni prenesel na subjekt, ne gre za odločanje organa (5. člen ZUP) v upravnih zadevah. Formalni in materialni kriterij za uporabo pravil upravnega postopka nista izpolnjena, zato se ZUP na navedenih pravnih podlagah ne more uporabiti (glej Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 1. knjiga, str. 66 in nasl.).

V danem primeru se upravne odločbe ne izdajajo, ker formalno noben predpis ne določa izdaje upravnega akta in ni znakov za to niti po 4. členu ZUP, ko se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih zadevah, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu ZUP in niso urejena s posebnim postopkom (analogno recimo prodajalcu v trgovini, ki mladoletniku ne proda alkohola), Odlok in Sklep pa sta določala celo izrecno le realno omejitev.