Kakšna je pravna narava mnenja in kaj mora ta obsegati po določbah 43. člena GZ-1?

Ali se mnenje občine izda v obliki odločbe, če nameravana gradnja ni skladna s predpisi iz njene pristojnosti?

Občina je javnemu podjetju - izvajalcu obvezne gospodarske javne službe v Odloku o odvajanju in čiščenju komunalne in padavinske odpadne vode podelila tudi javno pooblastilo za izdajanje projektnih in drugih pogojev ter mnenj po Gradbenem zakonu. Ali so postopki izdaje projektnih in drugih pogojev ter mnenj upravni postopki in mora imeti javno podjetje za izvajanje teh nalog zaposleno osebo z opravljenim strokovnim izpitom iz splošnega upravnega postopka?

Mnenja in soglasja so običajno akcesorni tip akta. Toda pri tem je treba biti zelo pazljiv, saj področni zakon (lex specialis) lahko uporabi določen pojem, katerega pravna narava pa je lahko drugačna po sistemskih pravilih ali drugem zakonu, čeprav se uporablja isti termin.

Ko v področni zakonodaji naletimo na termin mnenje ali analogno soglasje, moramo na splošno pazljivo ločiti dva položaja: (1) mnenje ali soglasje se zahteva kot breme stranke v smislu priloge k vlogi v drugem postopku, kot je mnenje ali soglasje izdano (najprej teče prvi postopek izdaje mnenja, nato se v drugem postopku to mnenje priloži v novem postopku k vlogi) ali (2) gre za postopek skupnega odločanja, ko mora mnenje ali soglasje pridobiti organ izdajatelj od drugega organa. Le drugi primeri se štejejo za akcesorne akte in končna odločba za zbirno (po Jerovšek in drugi, ZUP s komentarjem, 2004, primerjaj Kovač in Kerševan, Komentar ZUP, 2020, 2. knjiga, komentar k 208. in nadaljnjim členom). V prvem primeru se mnenje ali soglasje šteje kot druge priloge k vlogi in 208. člen ZUP in nadaljnji ne obravnavajo, saj je mnenje ali soglasje samostojen akt, včasih sui generis akt, tj. "mnenje" ali tudi odločba po 210. členu ZUP, ki je hkrati priloga k vlogi v novem postopku. Če bi stranka takega soglasja ob vložitvi zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja ne priložila, bi moral pristojni organ vlogo obravnavati kot nepopolno (67. člen ZUP). Nekateri zakoni pa terjajo od stranke tudi soglasja, ki jih ne izdajajo upravni in drugi oblastni organi/zacije, temveč privatne osebe, takrat seveda tako soglasje bremeni zopet stranko in ne organ, ki izdaja odločbo (npr. pri prijavi prebivališča mora stranka zahtevi priložiti soglasje lastnika stanovanja, če ni sama lastnik oziroma najemnik). Pod črto je treba področni zakon natančno brati, da se razbere pristojnost in pravna narava določenega mnenja ali soglasja in s tem ustrezen postopek in pravno varstvo stranke, celo v iste vrste zadevah glede na spremembo področnega zakona (npr. ZGO1- glede na GZ In GZ-1).

Iz določb 43. člena Gradbenega zakona (GZ-1, Ur. l. RS, št. 199/21 in nasl.) izhaja, da gradbeno dovoljenje kot odločbo izdaja praviloma pristojna upravna enota, pri čemer pa investitor pred vložitvijo zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja pridobi mnenja pristojnih mnenjedajalcev (več Mazi v Kovač in Sodja, Komentar GZ-1, 2023, str. 256 in nasl.). Mnenje, npr. občine kot mnenjedajalca, pa ni izdano v samostojnem upravnem postopku, ni upravna odločba.

Že poimenovanje akta "mnenje" pa kaže na to, da ta akt za UE ni zavezujoč, kar bi sicer veljalo za pravni učinek odločbe. A mnenja iz 43. člena GZ-1 nimajo narave npr. izvedeniških mnenj, saj ne gre za mnenja o dejanskih vprašanjih, ampak za izjave, s katerimi mnenjedajalci podajajo svoja pravna naziranja. Ta mnenja tudi niso konkretni upravni akti oz. nimajo značaja upravnih odločb, zato jih ni mogoče samostojno izpodbijati. Nadalje mnenja iz 43. člena GZ-1 nimajo značaja akcesornih aktov po 208. in 209. členu ZUP glede na to, da navedena mnenja po 2. točki prvega odstavka 46. člena GZ-1 tvorijo sestavni del zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja (Vinski, Mnenja po Gradbenem zakonu (GZ-1), 2022, Pravna praksa, št. 39-40, str. 6-7).

Po GZ-1 je sicer izrecna dolžnost mnenjedajalca, da se jasno opredeli do predlagane gradnje in da svojo opredelitev obrazloži, tako glede sprejemljivosti kot tudi glede uporabljene pravne podlage za njegovo stališče. To stališče, izraženo v mnenju, mora izhajati iz uporabe relevantnih določb predpisa iz pristojnosti mnenjedajalca, npr. prostorskih aktov občine. Če mnenjedajalec meni, da dokumentacija za pridobitev gradbenega dovoljenja ni skladna s predpisom iz njegove pristojnosti, takrat v mnenju obrazloži in pravno utemelji tudi v nasprotju, s katero pravno normo nameravana gradnja ni skladna. V praksi se je namreč izkazalo, da se je pred GZ-1 občina kot mnenjedajalec glede skladnosti dokumentacije z določbami prostorskega izvedbenega akta opredelila le z "da" ali "ne", torej je bilo mnenje praviloma in pretežno povsem brez razlogov (utemeljitve), velikokrat tudi zgrešeno in v nasprotju z določbami predpisov. Med občino kot mnenjedajalko in med upravnim organom (UE) je zato prihajalo do razlik v interpretacijah, posledično pa do nesoglasij, zato zdaj GZ-1 jasno nalaga obveznost mnenjedajalcu, da se mora opredeliti (po Mazi, prav tam, str. 258).

Torej, mnenjedajalec po GZ-1 NE izdaja zavrnilne odločbe, ampak v takšnem primeru izda obrazloženo mnenje kot sui generis (poseben) akcesorni akt. V tem aktu mnenjedajalec z uporabo relevantnih pravnih norm pojasni, da dokumentacija za pridobitev gradbenega dovoljenja ni skladna s posamezno odločbo ali več njih predpisa iz njegove pristojnosti, kar na prvi pogled ustreza določbam ZUP o sestavinah obrazložitve, toda to še ne daje mnenju pravne narave odločbe z učinkom izreka v samostojni upravni zadevi, ampak služi upravni enoti v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za preučitev izpolnjevanja pogojev za dodelitev ali zavrnitev uveljavljane pravice. Mnenje ni odločanje o samostojni pravici ali pravni koristi v smislu 2. člena ZUP, ampak zgolj zavzemanje stališča do nečesa, strokovno stališče oziroma pojasnjevanje. Z mnenjem, ki ga investitor v skladu s prvim odstavkom 43. člena GZ-1 pridobi pred vložitvijo zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja, se torej ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (tako tudi izhaja iz sodb UPRS I U 890/2018-12 z dne 22. 1. 2020 in sklepov UPRS I U 1941/2019-8 z dne 13. 2. 2020 in I U 53/2020-36 z dne 1. 10. 2020, prim. tudi sodbo UPRS I U 234/2020 z dne 11. 1. 2022 o (ne)zavezujoči naravi mnenj po ZGO-1 in GZ-1 in primerjavi z ZVKD-1).

Eden od pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja kot upravne odločbe je z vidika področnega javnega interesa pač tudi ta, da so k nameravani gradnji pridobljena mnenja v skladu s četrtim odstavkom 43. člena GZ-1 oziroma da upravni organ v skladu s prvim, tretjim in četrtim odstavkom 47. člena navedenega zakona ugotovi, da je nameravana gradnja skladna s predpisi, ki so podlaga za izdajo mnenj (2. točka prvega odstavka 52. člena GZ-1). V kolikor ta pogoj ni izpolnjen, upravni organ z odločbo zahtevo za gradbeno dovoljenje zavrne.

ZUP se sicer uporablja tudi v primeru, ko izvajalci javnih služb odločajo o pravicah ali obveznostih uporabnikov njihovih storitev (tretji odstavek 3. člena ZUP). Vendar pri izdaji projektnih in drugih pogojev ter mnenj po GZ-1, ne gre za odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (2. člen ZUP). Projektni in drugi po GZ-1 se namreč ne štejejo za konkretne upravne akte (sedmi odstavek 42. člena GZ-1). Z mnenjem, ki ga investitor v skladu s prvim odstavkom 43. člena GZ-1 pridobi pred vložitvijo zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja, pa se prav tako ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Torej, pri izdaji projektnih in drugih pogojev ter mnenj na podlagi GZ-1 ne gre za upravni postopek, zato ne pride v poštev uporaba prvega odstavka 31. člena ZUP, ki določa, da upravni postopek lahko vodi in v njem odloča oseba, ki izpolnjuje pogoje glede izobrazbe in strokovnega izpita iz upravnega postopka.