Če področni zakon določa, da zahtevo (lahko) vloži druga oseba, ne materialnopravni upravičenec oz. oseba z lastnostjo stranke kot nosilec pravice oz. obveznosti, o kateri se v postopku odloča (npr. delodajalec za tujca v postopku izdaje vize), kakšen je položaj tega vložnika v nadaljnjem postopku?

Kako ravnati, če je prošnjo vložil delodajalec X, med postopkom pa je tujec predložil novo pogodbo o zaposlitvi pri delodajalcu Y. Ali je to sporno glede na to, da je vlogo podal delodajalec, pri katerem sedaj tujec ne bo zaposlen; kako nadalje voditi postopek?

Kdo je taksni zavezanec, če vlogo s katero se uvede upravni postopek, vloži druga upravičena oseba in ne materialnopravni upravičenec oziroma oseba z lastnostjo stranke kot nosilec pravice oziroma obveznosti (npr. v postopku izdaje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo prošnjo za izdajo enotnega dovoljenja na podlagi prvega odstavka 37.a člena ZTuj-2 vloži delodajalec)?

42. člen ZUP določa, da je lahko stranka v postopku vsaka fizična in pravna oseba zasebnega ali javnega prava, na katere zahtevo je začet postopek ali zoper katero teče. Sposobnost biti stranka pomeni biti nosilec pravic oziroma dolžnosti, o katerih se odloča v konkretni upravni zadevi. Stranka v postopku je lahko tudi druga oseba, ki izkaže pravni interes (t. i. stranski udeleženci). Ta oseba ima v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če zakon ne določa drugače.

Področni zakon vprašanje stranke in zastopstva oz. aktivne legitimacije za uveljavljanje pravice stranke lahko ureja drugače, bodisi tako, da lahko pravico uveljavlja poleg nosilca pravice še druga oseba ali pa celo zgolj druga oseba, ki ni materialnopravni upravičenec. Tako npr. za dovoljenje za dostop do tajnih podatkov zaprosi delodajalec in ne oseba, ki bo nosilec pravice. Podobno za status invalida in povezane pravice lahko vloži zahtevek ne le invalid sam, ampak tudi imenovani zdravnik. Prav tako po tujski zakonodaji za dovoljenje za bivanje oz. delo ali študij zaprosi ne samo tujec sam, ampak denimo tudi delodajalec ali izobraževalna organizacija, zaradi česar se čas presoje o izpolnjenih pogojih za dodelitev pravice in tako čas odločanja skrajša. V vseh teh zadevah je treba poudariti, da druga oseba, ki ni nosilec pravice (ali obveznosti), izvaja v imenu in za račun stranke le tista procesna dejanja, za katero jo področni zakon izrecno pooblašča (običajno le za vložitev zahteve). Za nadaljnje zastopanje v postopku, vročitve, vlaganje pravnih sredstev itd. pa praviloma vložnik, ki ni stranka, ni pooblaščen.

Dovoljenje za prebivanje se po Zakonu o tujcih (ZTuj-2, UPB9, Ur. l. RS, št. 91/21 in novele) izda le tujcu, ki je nosilec pravice, torej ima tujec edini lastnost stranke, čeprav je vložnik zahteve delodajalec. Delodajalcu je v prvem odstavku 37.a člen ZTuj-2 dana le procesna legitimacija, ki nima podlage v stvarni materialno-pravni legitimaciji (pravici do prebivanja), glede nadaljnjih procesnih dejanj pa lahko delodajalec nastopa le kot pooblaščenec tujca (glej sklep UPRS III U 138/2021-9 z dne 2. 11. 2021, točka 7 obrazložitve). Delodajalcu je možnost vložitve prošnje za izdajo dovoljenja in dopolnjevanja nepopolnih vlog za prebivanje dana z namenom krajšanja in poenostavitve postopka odločanja, pri čemer 37.a člen ZTuj-2 daje pravno podlago za domnevo, da med delodajalcem in njegovim delavcem obstaja dogovor (pooblastilo), da prvi vloži prošnjo za drugega, hkrati pa omogoča stranki sami, da sama vloži zahtevo prek diplomatskega predstavništva ali konzulata Republike Slovenije. ZTuj-2 delodajalca pooblašča, da že na podlagi zakona lahko za tujca opravlja tudi druga dejanja v postopku, (pri čemer 37.a člen ZTuj-2 izrecno določa tudi, da pooblastilo tujca delodajalcu pa ni potrebno za vlaganje dopolnitev k prošnji za izdajo ali podaljšanje enotnega dovoljenja), razen vročitve dovoljenja.

V primeru, da je nosilec pravice ena oseba (npr. tujec), zahtevo pa vloži druga (npr. delodajalec), mora organ vročiti odločbo (in že v predhodnem postopku izdane akte) nosilcu pravice in ne vložniku. Pomen tega je predvsem v nadaljnji možnosti uveljavljanja pravnega varstva, ki seveda pripada stranki sami. Le če nosilec pravice prebiva v tujini in se ne more redno udeleževati postopkov, se ravna v skladu s četrtim odstavkom 89. člena ZUP – organ mora v takem primeru, če odsotnost bivališča stranke v RS ovira tek postopka, ob vročitvi prvega dokumenta stranki naložiti, da naj v določenem roku imenuje pooblaščenca, sicer ji pooblaščenca za vročitve oziroma začasnega zastopnika postavi organ.

Če je bivališče stranke neznano, pa se postavi skrbnika za posebni primer po zakonu, ki družinska razmerja. Prav tako lahko nosilec pravice po splošnih pravilih ZUP o pooblaščencu pooblasti katerokoli drugo osebo, da ga zastopa, torej je med pooblaščenci, ki jim obseg zastopanja določi stranka sama, lahko tudi po področnem zakonu legitimirani vložnik. V slednjih primerih se vroča le zastopnikom (torej pooblaščencu stranke brez bivališča v RS po sklepu organa, skrbniku oz. pooblaščencu, ki si ga postavi stranka sama) in ne stranki. Pravna sredstva pa lahko uveljavlja načeloma le stranka sama, zastopnik pa v mejah danega pooblastila.

Stranke so pri razpolaganju z zahtevki v upravnem postopku večinoma svobode. V skladu z načelom dispozitivnosti se upravni postopek za pridobitev pravice ali pravne koristi po volji stranke začne, teče in konča. Upravni organ je na zahtevek, ki ga postavi stranka, vezan po vsebini, po temelju in po obsegu, zato mora tudi med postopkom upoštevati morebitne spremembe strankine volje glede uveljavljanja zahtevka. Prvi odstavek 133. člena ZUP namreč daje stranki možnost, da med postopkom na prvi stopnji postavljeni zahtevek spremeni. Ta določba je izraz načela ekonomičnosti, saj stranki za uveljavitev spremenjenega zahtevka ni treba umakniti prvotne zahteve in vložiti nove, temveč lahko to stori v že začetem postopku in tako ohrani veljavnost že opravljenih dejanj postopka, kolikor so upoštevna za odločanje o spremenjenem zahtevku. Za spremembo zahtevka gre tudi, če stranka v istem postopku postavljenega zahtevka, postavi nov zahtevek (Hudej v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 2. knjiga, str. 46).

Če so v posamičnem primeru izpolnjeni pogoji za spremembo zahtevka iz 133. člena ZUP, pa je nadalje potrebno upoštevati tudi specifiko iz ZTuj-2, in sicer mora upravni organ v skladu s tretjim odstavkom 37.a člena ZTuj-2 (novo) pogodbo o zaposlitvi pri delodajalcu Y v okviru (ponovnega) zahtevka za podajo soglasja k izdaji enotnega dovoljenja poslati tudi Zavodu Republike Slovenije za zaposlovanje (ZRSZ), pri čemer novo podano soglasje ZRSZ v takem primeru nadomesti morebiti predhodno že podano soglasje (za zaposlitev pri delodajalcu X).

V skladu s prvim odstavkom 4. člena Zakona o upravnih taksah (ZUT, Ur. l. RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo in nasl.) je taksni zavezanec tisti, ki s svojo vlogo uvede upravni postopek oziroma na katerega zahtevo se opravijo dejanja ali izdajo dokumenti. To pomeni, da v primeru, ko prošnjo za izdajo enotnega dovoljenja v skladu s prvim odstavkom 37.a člena ZTuj-2 vloži druga upravičena oseba (v tem primeru delodajalec) in ne materialnopravni upravičenec oziroma oseba z lastnostjo stranke kot nosilec pravice oziroma obveznosti (tujec), je delodajalec tisti, ki z vlogo uvede upravni postopek in zato posledično postane tudi taksni zavezanec za plačilo upravne takse za izdajo enotnega dovoljenja. Pri tem je sicer vprašanje, kaj pomeni zakonska legitimacija delodajalca, ali gre "le" za ex lege pooblastilo (v imenu in za račun delavca tujca) delodajalcu ali pa zakonska legitimacija presega pooblastilo nosilca materialnopravne pravice (delavca tujca), češ da delodajalec zadevno upravičenje izvaja tudi v javnem interesu (zakonite registracije delovnih razmerij); sistemsko pa gre razumeti zadevno ureditev bolj v slednjem pomenu (glej tudi sklep UPRS III U 138/2021-9 z dne 2. 11. 2021).