Organ je izvajal nadzor nad stranko (npr. vodil inšpekcijski postopek), vendar je postopek ustavil, ker je ugotovil, da stranka ravna zakonito oziroma da je s svojim ravnanjem zadostila vsem normativnim pogojem, saj ji je bil izdan upravni akt, ki je bil eden od pogojev pogoj za opravljanje dejavnosti (npr. dovoljenje za poseg v varovani pas ceste pas). Po ustavitvi postopka je drug pristojni organ upravni akt, ki je bil pogoj za zakonito izvajanje dejavnosti, izrekel za ničnega, stranka pa je zoper odločbo o ničnosti vložila tožbo v upravnem sporu.

Zaradi izreka odločbe za nično je organ ponovno uvedel postopek nadzora. Ali je tek upravnega spora predhodno vprašanje v postopku nadzora, ker je (ne)obstoj omenjenega upravnega akta odločilno pravno relevantno dejstvo za odločitev v zvezi z nadzorom?

O predhodnem vprašanju govorimo, če organ v ugotovitvenem postopku, v katerem ugotavlja in razčiščuje dejansko stanje upravne zadeve, naleti na pravno vprašanje (o katerem v posebnem postopku lahko praviloma odloča drug organ ali sodišče), brez rešitve katerega ni moč odločiti v zadevi. V taki situaciji lahko organ prekine postopek do rešitve predhodnega vprašanja pred pristojnim organom ali sodiščem ali pa ga le za potrebe postopka, v katerem je naletel na to vprašanje, reši sam (več v Kovač in Kerševan (ur.), ZUP s komentarjem, 2020, 2. knjiga, gl. komentar k 147. členu ZUP).

V upravnem postopku, ne glede na to, ali govorimo o postopku začetem na zahtevo stranke ali po uradni dolžnosti, kot na primer v postopku nadzora, organ ugotavlja dejansko stanje zadeve v času izdaje upravnega akta. Kadar je dejansko stanje konkretne zadeve povezano s predhodno (pravno) odločitvijo drugega organa, gre v zvezi s tem nedvomno za pravno vprašanje, toda vsako pravno vprašanje ni nujno predhodno vprašanje, ki bi ga morali razčiščevati po 147. členu ZUP in nasl. O pravnem vprašanju kot predhodnem vprašanju govorimo takrat, kadar je od predhodnega vprašanja odvisna ugotovitev dejanskega stanja v zadevi in s tem povezana izdaja zakonite odločbe, ki temelji na resničnem dejanskem stanju. Drugače velja v situaciji, ko je odločitev drugega organa le pravno relevantno dejstvo v postopku. Takrat se ugotavlja, ali je takšna odločitev sprejeta oziroma izdana (npr. ali je izdano izvršljivo dovoljenje za poseg v varovalni pas ceste, ki ni bilo odpravljeno ali razveljavljeno ali izrečno za nično). Obstoj pravno relevantnega dejstva je odvisno od tega ali je odločitev sprejeta, ne pa od tega ali je postopek za sprejem odločitve morda še v teku. Nezaključen postopek v takem primeru ni predhodno vprašanje. Enako velja, če je odločitev sicer sprejeta, vendar je odpravljena, razveljavljena ali izrečena za nično, pa so zoper odločitev o tem uporabljena pravna sredstva ali sodno varstvo, o katerem postopek še ni končan. Če je dokončna ali pravnomočna odločitev o nekem pravnem vprašanju pogoj za to, da se v postopku sprejme za stranko ugodna odločitev (v postopku na zahtevo, da se zahtevku ugodi, v postopku začetem po uradni dolžnosti pa da se ne naloži obveznosti), organ namreč ugotovi zgolj, ali je taka odločitev izdana, saj pri tem ne gre za pravno pravno vprašanje, ampak dejansko vprašanje. Koliko ni oziroma še ni, pomeni, da bo postopek za stranko rešen neugodno, ker bo zahtevek zavrnjen oziroma bo naložena obveznost.

Če je odločitev v zadevi, ki pomeni pravno relevantno dejstvo v zadevi, izdana po izdaji za stranko neugodne odločbe, lahko ta ponovno vloži zahtevek za uveljavitev pravice oziroma če gre za postopek po uradni dolžnosti, na primer inšpekcijski, v katerem je že naložena izpolnitev obveznosti, obvesti organ o izpolnitvi obveznosti.

Glede na v vprašanju navedeno vložitev tožbe zoper odločbo, s katero je bilo dovoljenje, ki je pogoj za izvajanje neke aktivnosti, izrečeno za nično, ni mogoče šteti kot predhodno vprašanje. Izrek dovoljenja za ničnega pomeni, da pravni temelj za izvajanje določene aktivnosti ne obstoji več, hkrati pa v smislu pravnih učinkov velja pravna domneva, da ni obstajal oziroma da iz njega niso nastali pravni učinki. Odločba o ničnosti, zoper katero je dovoljen upravni spor, je izvršljiva z vročitvijo, zato mora stranka nemudoma prenehati z izvajanje aktivnosti, ki so bile dovoljene z odločbo, v postopku nadzora pa treba ugotoviti, da izvajanje aktivnosti po odločbi ni zakonito.