Organ prve stopnje je izdal odločbo, zoper katero je stranka vložila pritožbo. Stranka pa je pritožbo umaknila, še preden je organ prve stopnje odstopil pritožbo organu druge stopnje. Ali lahko stranka umakne pritožbo? Ali je pravilno, da organ prve stopnje v takem primeru, če že začet pritožbeni postopek ustavi, v pouku o pravnem sredstvu sklepa navede, da sme stranka zoper sklep sprožiti upravni spor?

V skladu z načelom dispozitivnosti stranka s svojo zahtevo prosto razpolaga. Od njene volje je odvisno, ali bo zahtevo vložila, ves čas postopka pa lahko že vloženo zahtevo tudi umakne. Stranka lahko vsak čas med postopkom na prvi stopnji do vročitve odločbe, v času, ko teče pritožbeni rok, in med postopkom na drugi stopnji do vročitve odločbe, svojo zahtevo umakne, kot določa prvi odstavek 134. člena ZUP. Analogno velja tudi za pritožbo. Zato lahko stranka (ali stranski udeleženec ali vsaka druga oseba, če odločba posega v njene pravice ali pravne koristi kot legitimirani pritožnik) vloženo pritožbo umakne, dokler ni izdana odločba o pritožbi (glej tudi ta primer).

135. člen ZUP ureja učinke umika zahteve na postopek in ravnanje organa ob umiku zahteve. Če je bil postopek uveden na zahtevo stranke, pa stranka svojo zahtevo pravočasno umakne, izda organ sklep o ustavitvi postopka (prvi odstavek 135. člen ZUP). Zaradi umika zahteve namreč ni več podlage za odločitev o upravni zadevi, saj je izražena in obstoječa volja aktivno legitimirane stranke pogoj za začetek, tek in zaključek upravnega postopka. Stranka, ki je z vložitvijo formalne zahteve dala pobudo za uvedbo postopka, z umikom te zahteve preklicuje pobudo za uvedbo postopka, zato se mora postopek ustaviti, ne da bi bilo o stvari meritorno odločeno. Če bi organ postopek, ki se lahko vodi le na podlagi zahteve stranke, nadaljeval brez zahteve stranke in izdal odločbo, bi bila taka odločba nična (4. točka prvega odstavka 279. člena ZUP). Pri tem je treba poudariti, da do ustavitve postopka pride le, če stranka umakne zahtevo, ki je formalno popolna. Postopek je namreč uveden šele, ko so izpolnjene vse procesne predpostavke, med drugim tudi popolnost vloge. Če stranka umakne zahtevo, še preden jo na podlagi poziva za odpravo formalnih pomanjkljivosti dopolni, organ kljub umiku ne izda sklepa o ustavitvi postopka, temveč zahtevo zavrže (drugi odstavek 67. člena ZUP).

Členi 240. do 245. ZUP urejajo postopek v zvezi s pritožbo pri organih prve stopnje. Organ prve stopnje presodi, ali je pritožba dovoljena, pravočasna in ali jo je vložila upravičena oseba. Kadar organ prve stopnje ugotovi, da pritožba navedenih procesnih predpostavk ne izpolnjuje, pritožbo zavrže takoj (a limine) in s sklepom. Kot določa tretji odstavek 240. člena ZUP, je zoper ta sklep dovoljena pritožba (povzeto po Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 202o, 2. knjiga, str. 575).

245. člen ZUP določa, da pa organ, ki je izdal odločbo, ko spozna, da je vložena pritožba dovoljena in pravočasna in da jo je vložila upravičena oseba, pa ne nadomesti izpodbijanje odločbe z novo odločbo, mora pritožbo brez odlašanja, najpozneje pa v 15 dneh od dneva, ko jo prejme oziroma po poteku roka iz 241. člena ZUP, poslati organu, ki je pristojen, da o njej odloči.

Tako kot pri osnovni vlogi, s katero se postopek začne, ima stranka tudi pri pritožbi možnost, da jo umakne. To je procesno dejanje, pri katerem upravni organ ne presoja vsebine, temveč formalno konča postopek. Zato je predvidena odločitev s sklepom. Če bi se vse zgodilo še v odprtem pritožbenem roku (torej tako vložena pritožba kot umik in odločitev o umiku), ima stranka možnost vložiti nove pritožbe. Umik ne pomeni, da je stranka izčrpala pravico do vložitve pritožbe, še vedno pa mora paziti na pritožbeni rok (Kovač et al., Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, 2022, str. 627). Temu pritrjujeta tudi Androjna in Kerševan, saj navajata, da do konca pritožbenega roka še vedno obstaja možnost za vložitev nove pritožbe, če je bil izdan sklep o ustavitvi pritožbenega postopka pred pretekom pritožbenega roka (Upravno procesno pravo, 2006, str. 535). Z umikom odpadejo vsi učinki vložene pritožbe za nazaj (ex tunc). Zato se šteje, da pritožba sploh ni bila vložena in jo lahko stranka znova vloži, ampak le v odprtem pritožbenem roku.

Stranka lahko umakne tudi pritožbo (tretji odstavek 256. člena ZUP). V tem primeru se ustavi zgolj pritožbeni postopek, umik pa ne vpliva na izdano odločbo, saj se šteje, kot da pritožba ni bila vložena. Z umikom pritožbe stranka izgubi pravico do vložitve tožbe v upravnem sporu zoper odločbo, saj zaradi umika pravice do pritožbe ni izčrpala. Za začetek in tek upravnega spora morajo biti izpolnjeni temeljni pogoji, ki jih določa zakon. ZUS-1 takšne pogoje (t. i. procesne predpostavke) ureja v prvem odstavku 36. člena. Na obstoj teh predpostavk skladno z drugim odstavkom istega člena ZUS-1 pazi sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka; če niso izpolnjene, mora tožbo s sklepom zavreči. Tako med drugim sodišče tožbo zavrže, če ugotovi, da je bila zoper upravni akt, ki se s tožbo izpodbija, mogoča pritožba, pa ta sploh ni bila vložena ali je bila vložena prepozno (7. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1) (UPRS Sklep III U 158/2018-13).

Ker je v pričujočem primeru stranka pritožbo umaknila, še preden je organ prve stopnje odstopil pritožbo pristojnemu organu druge stopnje, zato organ prve stopnje pritožbeni postopek ustavi s sklepom. Pritožbeni postopek se začne takoj z vložitvijo (popolne) pritožbe, pri čemer pa zakon določa dvofaznost pritožbenega postopka: (i) najprej delo organa prve stopnje glede formalnega preizkusa pritožbe in morebitne nadomestne odločbe ter (ii) sukcesivno še po novi formalni preverbi vsebinsko odločanje o pritožbi na ravni organa druge stopnje.

Toda za vse akte, ki jih izda organ prve stopnje velja, da je pritožba dovoljena, razen če jo zakon izključuje. To velja tudi za sklep o ustavitvi s strani organa prve stopnje ob umiku. Torej: čeprav gre ob prejemu pritožbe že za drugostopenjski postopek, za odločitve v okviru pristojnosti organa prve stopnje ne velja, da pritožba ni dovoljena in se jih izpodbija šele v upravnem sporu, kot to velja za akte organa druge stopnje.

Torej, ustavitev postopka ni avtomatska, še manj pa bi se lahko štelo, da niti pritožba niti umik pritožbe sploh nista bila vložena. Organ mora vloge strank obravnavati, vsaj v procesnem smislu. Toda npr. le zaznamek v spisu, da pritožnik umika pritožbo, ne zadostuje, temveč mora pristojni organ o tem izdati poseben pisni sklep o ustavitvi pritožbenega postopka. Če pritožnik umakne pritožbo, mora organ tako izdati sklep o ustavitvi pritožbenega postopka, kar izrecno določa tudi tretji odstavek 256. člena ZUP, saj niso več izpolnjeni pogoji za odločanje o (utemeljenosti) pritožbi(e). Zoper ta sklep je možna pritožba, če ga je izdal že organ prve stopnje, še preden je odstopil zadevo pritožbeni instanci (sklep o ustavitvi na drugi stopnji pa bi bil dokončen).

V tem primeru postane odločba organa prve stopnje dokončna in pravnomočna, če zoper to odločbo ni bila vložena še kakšna pritožba s strani drugih strank, o kateri še ni bilo odločeno, z dnem vročitve sklepa o ustavitvi pritožbenega postopka zaradi umika pritožbe (vsem strankam oz. z dnem vročitve sklepa zadnji stranki). Če so pritožbo vložile tudi druge stranke, se postopek nadaljuje glede odločanja o teh pritožbah (glej Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 695).