Organ na zahtevo stranke za priznanje (denarne) pravice uvede postopek, a ga ne konča z odločbo, temveč zgolj z izplačilom na transakcijski račun stranke in obvestilom o nakazilu (npr. nadomestilo plače v okviru socialnega zavarovanja). Upravni organ je sodeč po tem pozitivno rešil vlogo, vendar brez izdaje odločbe. Stranka prejme po nakazilu po navadni pošti obvestilo, v katerem organ prikaže obračun in navede, da lahko stranka zahteva izdajo odločbe, če se z izračunom ne strinja.

Ali gre v tem primeru za molk organa (fikcija negativne odločbe), čeprav je bila stranki pravica priznana?

V kolikšnem času se mora stranka pritožiti na drugostopenjski organ v primeru molka organa na prvi stopnji? Kakšni roki tečejo v tem primeru?

V upravnem postopku je treba odločati zakonito, pri tem pa upoštevati tudi vrsto drugih temeljnih načel, med njimi pravilo, naj organ odloči o uveljavljani upravnopravni pravici s posamičnim upravnim aktom v predpisanem roku, sicer nastopi molk organa, ko stranka pridobi pravico do pritožbe, kot bi ji bil zahtevek zavrnjen. O upravni zadevi je treba odločiti praviloma z odločbo, saj le ustrezno obličen akt doseže določene pravne učinke in zagotovi stranki učinkovito pravno varstvo.

Institut molka organa ureja četrti odstavek 222. člena ZUP. Rok za odločitev je instrukcijski, torej organ lahko odloči tudi po njegovem preteku (razen, če posebni zakon po naravi zadeve to izključuje npr. glede obračuna davka ali carine), vendar bi lahko tako arbitrarno ravnanje organa stranke v uveljavljanju njihovih pravic močno prizadelo. Zato ZUP določa pravno fikcijo, da je bil stranki zahtevek za odločitev s potekom roka za odločbo, ki je v skrajšanem ugotovitvenem postopku en mesec, v posebnem postopku pa dva meseca, od prejema popolne vloge (oz. v roku, kot ga določa področni zakon), zavrnjen, s čimer pridobi možnost vložitve pritožbe na drugostopenjski organ (po Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 619). Stranka, ki je vložila zahtevek, lahko v takem primeru vloži pritožbo takoj po preteku (instrukcijskega) roka in kadarkoli do izdaje odločbe. Zaradi molka organa stranka ni vezana na rok pritožbe po 235. členu ZUP (15 dni od vročitve oz. v roku, kot ga določa področni zakon) in lahko pritožbo vloži organu vse, dokler molk organa traja. Čeprav je stranka vedela, da je odločba že izdana, a je rok za izdajo že potekel, ima pravico vložiti pritožbo zoper molka organa, ker ji odločba še ni bila vročena, njeni pravni učinki pa nastopijo šele z vročitvijo (po Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 619-620: sodba VS Jugoslavije, Už 1373/95).

V zadevnem primeru, ko gre za izplačilo pravice (nadomestila plače) po Zakonu o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (ZZVZZ, Ur.l. RS, št. 72/06 in novele), ne gre za molk organa, saj je organ že odločil, čeprav ni izdal predpisane odločbe, saj izvršitev priznane pravice (tu izplačilo) pomeni realni (ne pravni kot je odločba ali sklep) akt organa, a tudi ta šteje za odločitev. S tem ko je organ izvršil priznano pravico, je že predhodno odločil (prim. o tem sodbo UpS U I 189/2013-10 z dne 2. 10. 2013 o sorodni upravni zadevi, tj. prijava prebivališča zgolj z vpisom v register, brez izdaje odločbe, a gre za upravno zadevo in odločitev).

Stranka ima v tem primeru možnost pritožbe zoper vsebino po 229. členu ZUP in ne iz razloga molka organa.

Pritožbeni rok začne teči od trenutka nakazila - odkar se je stranka seznanila z njim. Menimo pa, da če bi stranka zamudila rok, ima glede na poslan dopis organa, da lahko zahteva izdajo odločbo, v skladu z načelom varstva pravic strank (7. člen ZUP), možnost zahtevati najprej izdajo odločbe, rok za pritožbo pa bi tako začel teči šele od trenutka vročitve odločbe.

Sklepno torej velja, da v primeru, ko se stranka z odločitvijo (nadomestilom plače) ne strinja, se lahko zoper odločitev pritoži neposredno ali pa zahteva izdajo odločbe in se nato pritoži zoper odločbo.

Takšne ureditve, tj. odločitev organa brez izdaje odločbe, tako ZUP kot področni zakon ne predvidevata, zato bi bilo obvezno tako postopanje (če obstaja razumen razlog zanj) zakonsko urediti, da bo skladno s temeljnim načelom zakonitosti (6. člen ZUP) in varstvom pravic strank. Če področni zakon takega načina odločanja (le z nakazilom) izrecno ne dopušča, potem velja subsidiarna raba ZUP (v skladu s 3. členom ZUP, kar izhaja tudi iz samega področnega predpisa, glej 85. člen ZZVZZ). V skladu z 2. členom ZUP gre v primeru nadomestila plače po ZZVZZ za upravno zadevo (odločanje o pravici fizične ali pravne osebe na področju upravnega prava), zato bi bilo potrebno skladno z veljavno zakonsko ureditvijo izdati odločbo, četudi se stranki ugodi.