Kako naj upravni organ postopa s hranjenjem odločb? Ali je treba trajno hraniti samo odločbo ali celo zadevo, če je na primer samo odločba trajno dokumentarno gradivo?

Ali ima stranka (npr. nekdanji študent na univerzi) pravico zahtevati in pridobiti potrdilo o podatkih iz svoje spisne dokumentacije, kar npr. potrebuje v drugem upravnem postopku, čeprav prvi podatek datira nekaj desetletij nazaj?

(Npr. stranka v pokojninskem postopku uveljavlja status študenta v l. 1975, ki ga je pridobil v postopku na prošnjo. Ali je fakulteta dolžna hraniti sklepe organov fakultete, ki se nanašajo na status študentov? Ali lahko zavod sporoči, da tega podatka ni v spisu, čeprav se status lahko ugotovi iz druge dokumentacije, kjer je npr. jasen sklic na s strani iste fakultete že izdano potrdilo prav o statusu tega študenta za to leto, s št. in datumom potrdila (ki je sedaj, kot kaže, izgubljeno)?)

Kako se postopa pri hrambi dokaznega gradiva v upravnem spisu, kadar to vsebuje posebne vrste osebnih podatkov (npr. predložitev zdravstvenih izvidov kot dokazno gradivo v postopku izrednega napredovanja študenta v višji letnik)?

V osnovnem pomenu besede je dokumentacija zbiranje, zapisovanje in hranjenje podatkov o posameznih predmetih v zbirki. Pod tem pojmom lahko razumemo razna gradiva, odločbe, zadeve, listine, ki jih organ lahko hrani tudi trajno oziroma do poteka roka trajne hrambe pri organu, kadar nima narave arhivskega gradiva in ga ni treba izročiti pristojnemu arhivu (v smislu Uredbe o upravnem poslovanju (Ur. l. RS, št. 9/18 in naslednji; v nadaljevanju UUP) sicer govorimo o zadevi kot celoti vseh dokumentov in dokumentih, gl. 6. člen). V širšem smislu je listina vsak papir, predmet, stvar, nepremičnina, spomenik ali celo oseba, na kateri je kaj napisano, narisano, vklesano ali vtetovirano. V ožjem smislu je listina pisno dokazno sredstvo.

Listine delimo glede na dokazno moč na zasebne in javne listine. Med slednje se umeščajo tudi potrdila o podatkih iz uradnih evidenc (tudi o študentih določene fakultete določenega leta). Značilnost javne listine je, da dokazuje tisto, kar je v njen navedeno (169. člen ZUP). Resničnost javne listine je predpostavljena, če je pristna. To pomeni, da ni popravljena ali spremenjena in ima zato neko dokazno moč. Dovoljeno pa je dokazovati, da so v listini dejstva neresnično potrjena ali da je nepravilno sestavljena, s pomočjo obrnjenega dokaznega bremena (več v Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 165 in nasl.). Za javne listine velja:

*da jih izda pristojni organ v okviru svojih pristojnosti (npr. univerza ali fakulteta pri izvajanju akreditiranega programa kot nosilec javnega pooblastila);
*da potrjujejo dejstva iz uradnih evidenc ali dejstva, ki jih je organ ugotovil;
*da imajo predpisano obliko, če je ta predpisana (169. člen ZUP)
Ena od listin, je tako tudi potrdilo, ki je materialni akt in ne konkretni upravni akt. Učinek potrdila nastopi takoj po izdaji. Poznamo dve vrsti potrdil (več Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 166 in nasl.):

*potrdila o podatkih iz uradnih evidenc (izpisek iz matične knjige, iz volilnega imenika, izpisek iz šolskih evidenc), gl. 179. člen ZUP, to so javne listine;
*potrdila o dejstvih in okoliščinah, ki jih ugotovi pristojni organ in potrdi v potrdilu, gl. 180. člen ZUP.
Listine imajo omejeno ali neomejeno časovno veljavnost oziroma dokazno moč. Časovno neomejeno dokazno moč imajo javne listine, na katere pravni dogodki po izdaji ne morejo vplivati (npr. tudi potrdilo o statusu, če ta ni bil kasneje pravnomočno razveljavljen ali spremenjen). Listine, ki se uporabljajo v postopku kot dokaz, predložijo stranke ali jih priskrbi organ. Če je listina pri drugem državnem organu, organu lokalne skupnosti ali pri nosilcu javnega pooblastila za odločanje v upravnih stvareh, jo pridobi organ sam.

Velja, da morajo nosilci javnih pooblastil kot vsi upravni organi ter nosilci javnih pooblastil po drugem odstavku 77. člena UUP dokumentacijo glede odločanja o pravicah hraniti obvezno časovno neomejeno! Tudi podatki iz evidence se morajo hraniti trajno (več v Kovač, Remic in Stare, UUP z uvodnimi pojasnili, 2008). Splošno namreč ločimo tri vrste dokumentarnega gradiva: 1. arhivsko in 2. trajno gradivo ter 3. gradivo, ki se hrani časovno omejeno. Arhivsko gradivo je dokumentarno gradivo, ki je bilo prejeto ali je nastalo pri delu organov in ima trajen pomen za znanost in kulturo ali trajen pomen za pravno varnost pravnih in fizičnih oseb, v skladu s strokovnimi navodili pristojnih arhivov (gl. 76. člen UUP, in 2. člen Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (ZVDAGA, Ur. l. RS, št. 30/06)). Ravno dokumentacija o odločanju o pravici ali obveznosti stranke je torej eden ključnih elementov za celo arhivski značaj tega gradiva. Na tak način, trajno in celo po kvalificiranih arhivskih pravilih, je treba hraniti torej:

#v upravnih zadevah, ki so posebej pomembne z vidika varovanja javnega interesa, vse dokumentarno gradivo, v ostalih se lahko hrani le del dokumentacije (npr. odločbe, sklepi), drugi dokumenti, kot so vloge, soglasja, mnenja se hranijo krajši čas;
#pa tudi vzporedno druge podatke iz uradnih evidenc, ki niti niso bili vpisani zaradi odločitve po ZUP (npr. o statusu študenta, čeprav o njem ni bilo posebej odločano prek organov fakultete, ampak le prek vpisa).
V zadevnem primeru bi torej univerza oz. fakulteta morala podatke in dokumentacijo o statusu študenta hraniti časovno neomejeno in na zahtevo nekdanjega študenta izdati potrdilo, čeprav je minilo vmes nekaj desetletij.

A tudi, če podatka zaradi dogodkov ali izgubljene evidence ali dela dokumentov ni več, je nosilec javnega pooblastila oz. izvajalec javne službe dolžan potrditev zahtevanega dejstva (tu: da je bila oseba A leta 1975/6 študent) voditi po določbah ZUP o izdaji potrdila. V primeru, da nosilci javnih pooblastil nimajo shranjene dokumentacije, se lahko trditve, ki jih stranka želi dokazati, namreč dokazujejo drugače. Dejstvo zaradi morebitnega manka dokumentacije ne more biti avtomatsko nedokazljivo. V takem položaju je treba voditi posebni ugotovitveni postopek po 180. členu ZUP. Kolikor dejstva res ni mogoče potrditi (čeprav sklic na že enkrat izdano potrdilo prav o tem kaže, da temu ni tako, poleg tega mora biti zaradi pridobitve statusa študenta na instituciji še vrsta drugih listin, npr. zapisniki o sklepih fakultetnih organov), ali se ugotovi, da gre zahtevano potrditev dejstva zavrniti, mora organ izdati t.i. negativno potrdilo v obliki zavrnilne odločbe. Zoper tako potrdilo - odločbo ima stranka zagotovljeno tudi pravno varstvo, od pritožbe po ZUP do sodnega nadzora.

V zvezi s hrambo dokaznega gradiva znotraj upravnega spisa, kadar le ta vsebuje posebne vrste osebnih podatkov (npr. zdravstveni izvidi kot posebne vrste osebnih podatkov po prvem odstavku 9. člena Splošne uredbe za varstvo osebnih podatkov (SUVP, Uredba (EU) 2016/679)) pa poudarjamo, da so organi pri obdelavi osebnih podatkov zavezni te varovati, skladno s predpisi varstva osebnih podatkov (glej Zakon o varstvu osebnih podatkov (ZVOP-2, Ur. l. RS, št. 163/22) in SUVP) in ob upoštevanju vseh načel varstva osebnih podatkov, kot tudi načela najmanjšega obsega podatkov kot izraz t.i. načela sorazmernosti. To načelo določa, da so osebni podatki, ki se obdelujejo (npr. za namen vodenja upravnega postopka oz. kasneje za namen arhiviranja) ustrezni, relevantni in omejeni na to, kar je potrebno za namene, za katere se obdelujejo. V zvezi z načelom omejitve shranjevanja (po točki (e) prvega odstavka 5. člena SUVP) se osebni podatki lahko hranijo le toliko časa, kot je to potrebno za doseganje namena obdelave podatkov, kjer pa se za namene arhiviranja v javnem interesu smejo le ti hraniti za daljše obdobje. Pravno podlago za obdelavo osebnih podatkov za namen arhiviranja spisovne dokumentacije, izhajajoče iz upravnih postopkov poda že SUVP v 6. členu (glej točko (c) in točko (e) prvega odstavka 6. člena SUVP) in sicer v kontekstu zakonske obveznosti (npr. v tem delu ZUP in ZVDAGA) v povezavi z izvajanjem javne oblasti.

Občutljiva narava posebnih vrst osebnih podatkov zahteva njihovo največje varovanje, zagotovljeno s prepovedjo obdelave posebnih osebnih podatkov, razen v izjemnih primerih, kot velja tudi zaradi namenov arhiviranja v javnem interesu (po točki (j) drugega odstavka 9. člena SUVP). Javni interes pa je z zakonom ali na njegovi podlagi (tu ZVDAGA) izdanim predpisom določena splošna korist (več o tem tudi Kovač in Kerševan, ZUP s komentarjem, 2020, str. 112). Uveljavljanje izjeme obdelave za namene arhiviranja v javnem interesu v točki (j) drugega odstavka 9. člena SUVP, velja, kadar so izpolnjeni trije pogoji in sicer (i) namen arhiviranja mora biti v javnem interesu, (ii) namen mora temeljiti in biti skladen s pravom EU oz. nacionalnim pravom članice in (iii) obdelava mora biti sorazmerna, spoštovati bistvo pravice do varstva osebnih podatkov ter zagotoviti ustrezne in posebne zaščitne ukrepe (v komentarju 9. člena SUVP glej Kuner, Bygrave, Docksey, GDPR A Commentary, 2020, str. 380).

Osebne podatke se tako sme (in mora) obdelati za izpolnitev zakonske obveznosti ali kadar te organi potrebujejo za opravljanje nalog v javnem interesu in za izvajanje javne oblasti (gl. točki (c) in (e) prvega odstavka 6. člena SUVP). Arhivsko gradivo mora biti izvirno, celovito, trajno, nespremenljivo ter dokazovati integriteto gradiva (3. člen, 4. člen, 5. člen, 6. člen ZVDAGA) kar bi pomenilo, da mora gradivo, opredeljeno kot arhivsko, vsebovati celoten spis, vključno z dokaznim gradivom (ob tem pa tudi sam Klasifikacijski načrt Univerze v Ljubljani opredeljuje take vrste dokumentov kot arhivsko gradivo – glej zlasti 7. del Klasifikacijskega načrta UL z dne 20. 5. 2019).

Kadar je dokazno gradivo (npr. zdravstvena dokumentacija kot uporabljen dokaz za presojo upravičenosti do pravice) zakonito pridobljeno (v skladu s področno zakonodajo) v konkretnem upravnem postopku, ter se hrani v spisu upravne zadeve, se to hrani enako kot vse druge listine, s katerimi se dokazuje neko pravno relevantno dejstvo. Te se hranijo trajno in celovito zlasti za namen arhiviranja v javnem interesu, kajti ta zagotavlja med drugih tudi omogočanje naknadnega ugotavljanja zakonitosti odločitev v upravnem postopku (na primer za izrek ničnosti upravnega akta kot primer izrednega pravnega sredstva, ki se lahko vloži časovno neomejeno, izrečeno kadarkoli po izdaji in vročitvi odločbe) (več o tem tudi Kovač in Kerševan, ZUP s komentarjem, 2020, str. 740). Tudi Informacijski pooblaščenec RS kot nadzorni organ na področju varstva osebnih podatkov (zlasti mnenje IP, št. 07120-1/2023/232 in št. 07120-1/2021/55) opozarja, da zahtev po spoštovanju načela najmanjšega obsega podatkov in izvajanju psevdonimizacije ali anonimizacije, ne gre tolmačiti na način, da bi bili upravljavci (upravni organi) dolžni »prečiščevati« zaključene upravne spise tako, da bi v njih »anonimizirali« ali uničevali dokumente, ki so bili pridobljeni v postopku, če bi se na primer zanje tekom postopka izkazalo, da niso bili potrebni za izkazovanje relevantnih dejstev (zlasti pa to ne velja za tiste dokumente, ki pa so bili potrebni za izkazovanje relevantnih dejstev v postopku) – zato, da bi se s tem zadostili načelu najmanjšega obsega podatkov. V zvezi s tem tudi Informacijski pooblaščenec ne priporoča uničevanja ali brisanja listin pridobljenih v konkretnem upravnem postopku, temveč spodbuja zlasti k zagotavljanju ukrepov za varno hrambo in spoštovanju predpisov varstva arhivskega in dokumentarnega gradiva (npr. omogočanje dostopa zgolj pooblaščenim osebam ob zgolj ustrezno izkazanih potrebah; na primer vložitev izrednega pravnega sredstva za potrebe inšpekcijskega nadzora nad zakonitostjo postopka ipd.). Iz spisa bi se upoštevaje zgoraj pojasnjeno presojo lahko izločili zgolj tisti dokumenti, ki s postopkom niso povezani oz. so v spis prispeli »pomotoma« oz. niso bili uporabljeni kot dokazno gradivo in s tem upoštevani v odločitvi organa.

Sklepno, arhivira se vse uporabljene dokumente v upravni zadevi (vključno z dokaznimi gradivi, ki vsebujejo posebne vrste osebnih podatkov) z namenom zagotavljanja in morebitnega naknadnega ugotavljanja zakonitosti upravnega postopka in varovanja pravne varnosti strank v teh postopkih.