Kako naj postopa upravni organ v primeru, ko prejme vlogo, ki je bila vložena predčasno?

(Npr. stranke vložijo zahtevke, še preden v medijih oznanjen zakon to omogoči, Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije prejme zahtevo za nadomestilo plače pred pričetkom zapadlosti ali davčni organ ali CSD prejme pritožbo, preden se sploh šteje, da je bila odločba vročena, ko gre za fikcijo po navadnem vročanju (npr. 15 dni od odpreme, dejansko pa vročeno recimo 3. dan, zato pritožba že 5. ali 6. dan)?)

Da bi se katerakoli vloga, zlasti zahtevek, s katerim stranka sproži postopek, ali pritožba oz. drugo pravno sredstvo, začelo vsebinsko obravnavati, mora najprej izpolnjevati formalne predpostavke za uvedbo in tek (prvostopenjskega ali pritožbenega) postopka. Na splošno ZUP določa več pravil glede procesnih predpostavk za vloge, začenši s preizkusom pristojnosti za prejeto vlogo. Pristojnost hkrati pomeni odgovornost in upravičenje, da organ v določeni zadevi odloči; pomeni temelj formalne zakonitosti (več Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 69), zato se odstopi ali zavrže (gl. 65. člen ZUP), če pristojnosti ni. Vloge morajo biti po 66. členu ZUP formalno popolne, razumljive in vsebovati vse, kar je potrebno, da jih organ lahko obravnava. Šele nato se lahko prične meritorna presoja pogojev za priznanje pravice, saj šele popolna vloga omogoči presojo obstoja procesnih predpostavk.

Eden od elementov formalnega preizkusa vlog se praviloma nanaša na časovno razsežnost. Vloge so lahko vezane na rok vložitve ali pa se lahko vlagajo kadar koli. Po ZUP velja prejemna teorija, torej praviloma za dan vložitve šteje dan, ko je organ vlogo prejel, ne pa ko jo je vložnik oddal, razen če je poslana priporočeno oziroma z jasno razvidnim datumom odpreme (več Jerovšek in Kovač, ib., str. 104 in nasl.) Posebej pa ZUP določa procesne predpostavke v časovnem smislu za:

#zahtevke po 129. členu ZUP, pri čemer gre tu za materialnopravni rok, kot (če) ga določa področna zakonodaja (ZUP opredeli (le), kako z zahtevkom, ki je vložen prepozno ali prezgodaj);
#pritožbe po 240. členu ZUP, kjer gre za klasični procesni rok (izjemoma podaljšljiv prek vrnitve v prejšnje stanje, gl. 103. člen ZUP)

A ne glede na pravno naravo roka, mora biti vloga torej vložena v predpisanem roku, da se omogoči nujno meritorno presojo. Pravočasno pa ne pomeni zgolj ne prepozno, temveč tudi ne prezgodaj.

Ad 1: Po 129. členu ZUP organ preizkusi zahtevo in jo s sklepom lahko zavrže, če zahteva ni bila vložena v predpisanem roku, ko je npr. po področnih predpisih vezana na zapadlost in slednja še ni nastopila, saj ni zagotovo, da tudi bo. Stranka lahko vloži vlogo prezgodaj tudi, kot izhaja iz več primerov v medijih "propagiranih" primerov, recimo zakona o denacionalizaciji ali zakonodaje o vojnih invalidih in veteranih oz. žrtvah vojnega nasilja, ko so bili še v postopku priprave, tako da je bila zahteva vložena še pred uveljavitvijo zakona. Tedaj se prav tako zavrže, kar ne pomeni, da stranka istega ne more uveljavljati v roku kasneje.

Ad 2: Glede pritožbe velja analogno, pri čemer je vročitev izpodbijanega akta pogoj za to, da se odločba šteje za izdano in tako pritožba časovno šele možna. Pritožba se lahko vloži, čeprav zakon izrecno ne uporablja te dikcije, od 1. do 15. dne teka pritožbenega roka, tj. od 1. do 15. dne po dnevu vročitve (ne kasneje, a tudi ne prej). Vročanje je ključno dejanje v postopku, ker je pogoj za nastanek pravnih učinkov pisanja, ki se vroča. Dokler akt ni vročen, z vidika nastopa pravnih posledic tako v razmerju do strank oziroma drugih naslovnikov kot organa izdajatelja akt sploh ni izdan, poudarjajo teoretiki in sodna praksa (Jerovšek in Kovač, ib., str. 114 in nasl.). A težave se v praksi porajajo, ker čedalje več področnih predpisov (v davčnem postopku, pri pravicah iz javnih sredstev, kmetijstvu, prijavi na prosto uslužbensko mesto, uveljavljanju pravic iz obveznega zavarovanja itd.) določa, da se šteje odločba vročena npr. 15. ali 21. dan od odpreme pošiljke, čeprav jo dejansko večina naslovnikov prejme 2. ali 3. dan od odprave (iz glavne pisarne organa). Zato nekatere stranke vlagajo pritožbe npr. že 5. ali pač nek dan, še preden nastopi fikcija vročitve. Tudi v teh primerih bi organ tehnično gledano lahko pritožbo zavrgel, saj ne more biti vložena pred (čeprav fiktivno kasnejšo) izdajo odločbe, kar pa bi bil sistemsko gledano po naši oceni nesmiseln poseg.

V vsakem primeru pa zavrženje ne bi bilo zakonito, tudi če bi bila vloga vložena pred rokom, če organ do začetka tega roka ne bi že odločil (zavrgel zahteve), saj je tudi v tem primeru relevantno dejansko in pravno stanje ob izdaji prvostopenjskega akta, ki postopek zaključi (prim. 238. člen ZUP, 251. člen ZUP in 252. člen ZUP). Zato se vložena prezgodnja zahteva, npr. po ZDen, čeprav je vložnik ni naknadno (ponovno) vložil, vseeno prizna, če zahtevki niso bili zavrženi. Enako je stališče sodišča, recimo gl. sodbo VS RS U 1691/95 z dne 17. 11. 1999, da se taka vloga šteje za vloženo na dan uveljavitve zakona, če je popolna (sicer je treba vložnika pozvati k dopolnitvi, več Jerovšek in Kovač, ib., str. 107).

Čeprav je vloga preuranjena in jo formalno (zakonito) organ zato lahko zavrže s sklepom, gre vendar upoštevati še druge okoliščine, zlasti običajno iztek časa, ko vloga ne bo (več) preuranjena le v par dneh od prejema. Zato priporočamo, da vlog, ki niso vložene bistveno pred začetkom roka, organ ne zavrže in z njimi počaka in jih reši meritorno takrat, ko prične teči rok. Tako pri obravnavi prezgodnjih vlog ne kaže biti preveč tog, saj bi s formalističnim razumevanjem pravil organ niti ne uresničeval ciljev upravnega postopka, tj. hkratna zaščita pravic strank in javne koristi v sklopu predpisanega (6. člen ZUP in 7. člen ZUP). Ob zavrženju, če bi bil sklep izdan nemudoma po prejemu preuranjene zahteve ali pritožbe, bi namreč ravnal organ tehnično pravilno, a v nasprotju s celoto temeljnih načel, saj bi stranka morala ponovno vložiti isto vlogo v komaj nadaljnih par dneh, odkar je bila njena prva zavržena, organ pa bi tudi brez potrebe "tiskal" te procesne sklepe, a kasneje vendar bil zavezan obravnavati zahteve in pritožbe vsebinsko.

Prezgodaj vložene vloge naj torej organ obravnava, če gre za razmeroma kratek rok do izteka roka za njihovo vložitev in ostale okoliščine v smislu načela varstva pravic strank in javne koristi, tako da počaka na iztek časa, ko lahko vlogo začne obravnavati vsebinsko (če ni drugih manjkajočih procesnih predpostavk). Za dan vložitve zahteve ali pritožbe se tedaj šteje prvi zakonito možen dan prejema pravočasne zahteve ali pritožbe oz. druge vloge.