Ali je možno, da tožeča stranka v upravnem sporu od sodišča zahteva, da ugotovi, da je upravni akt nezakonit in da ga hkrati tudi odpravi, ne pa tudi da vrne zadevo v ponovno upravno odločanje?

Kakšne posledice ima ugotovitvena sodba, ki jo izda Upravno sodišče za upravni akt, ki se izpodbija v upravnem sporu, če sodišče tožbi ugodi? Ali tedaj upravni akt še "obstaja" ali ne oziroma ali še proizvaja pravne učinke?

Kakšna je ureditev izpodbojne tožbe v drugih državah članicah EU?

V upravnem sporu se med drugim presoja zakonitost dokončnih upravnih aktov (gl. 2. člen Zakona o upravnem sporu, ZUS-1, Ur. l. RS, št. 105/2006 in novele). Vrste tožbenih zahtevkov so taksativno naštete. Do uveljavitve novele ZUS-1B leta 2012 je bilo mogoče s tožbo zahtevati (gl. 33. člen ZUS-1):

#odpravo upravnega akta (izpodbojna tožba),
#ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi (ugotovitvena tožba),
#izdajo oziroma vročitev upravnega akta (tožba zaradi molka) in
#spremembo upravnega akta (tožba v sporu polne jurisdikcije).

S tožbo torej ni bilo mogoče zahtevati zgolj ugotovitve nezakonitosti upravnega akta. To se je kot problematično pokazalo v primerih, ko je bil dokončen upravni akt že izvršen. Ustavno sodišče RS je v zadevi št. U-I-181/09 z dne 10. 11. 2011 odločilo, da taka ureditev pomeni izvotlitev pravice do sodnega varstva, zato je (bila) ureditev po ZUS-1 v neskladju s prvim odstavkom 23. člena Ustave RS (URS, Ur. l. RS, št. 33/91-I in novele).

Novela ZUS-1B (Ur. l. RS, št. 109/2012) je skladno s tem določila, da lahko tožnik s tožbo zahteva tudi ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi (ugotovitvena tožba). V primeru, da je tožba utemeljena, sodišče s sodbo ugotovi, da je upravni akt nezakonit, če je tožnik postavil zahtevek za povrnitev škode, pa sodišče ravna po 67. členu ZUS-1. To pomeni, da odloči o povrnitvi škode ali napoti tožnika, naj uveljavlja svoj zahtevek v pravdi (64a. člen ZUS-1). Kot navaja predlagatelj novele ZUS-1B je "namen ugotovitvene tožbe zagotavljanje učinkovitega sodnega varstva v primerih, ko so bili v upravnem sporu izpodbijani upravni akti že izvršeni." Ta namen izhaja tudi iz odločbe Ustavnega sodišča, v noveli ZUS-1B pa sicer v normativnem delu ni izrecno opredeljen.

V zvezi z ugotovitveno tožbo v upravnem sporu glej tudi primer upravne svetovalnice .

Sodbe upravnega sodišča učinkujejo na upravne akte bodisi za nazaj (ex tunc - odprava upravnega akta; izpodbojna tožba) bodisi za naprej (ex nunc - npr. sprememba upravnega akta; spor polne jurisdikcije). V primeru ugotovitvene sodbe neposrednih učinkov na obstoj upravnega akta ni - upravni akt se namreč niti ne odpravi niti ne razveljavi. Pravni položaj tožnika je po izdaji te sodbe kljub temu izboljšan, saj npr. pridobi pravni temelj za uveljavljanje povračila morebitne škode, kar je bil tudi izpričan namen zg. navedene ustavnosodne presoje in posledične novelacije ZUS-1.

Sodišče po 40. členu ZUS-1 odloča v mejah tožbenih zahtevkov, kot določeni po 33. členu ZUS-1. V navedenih določbah ZUS-1 ne predvideva, da bi tožnik lahko zahteval ugotovitev nezakonitosti in odpravo akta, v povezavi s slednjim pa hkrati ne tudi vrnitve v ponovno odločanje. Če je namreč zahtevana odprava akta, potem sodišče upravni akt odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). Zadevna rešitev je izraz ustavnega(!) načela delitve oblasti, po katerem sodišče le izjemoma v upravni zadevi odloči samo s polno jurisdikcijo, temveč praviloma deluje le kasacijsko kot "negativni kontrolor". Če sodišče ugotovi nezakonitost upravnega akta, ga praviloma tako odpravi in obenem nujno vrne v odločanje upravnemu organu oz. izvršilni veji oblasti, ki je za upravno zadevo primarno pristojna in odgovorna (gl. 3. in 157. člen Ustave RS; Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2019, str. 274-291 in povezane). Tako se izraža tudi načelo zakonitosti (6. člen ZUP, 120. člen Ustave RS).

Zahtevek, s katerim bi tožnik uveljavljal ugotovitev nezakonitosti in odpravo upravnega akta, a brez vrnitve v ponovno odločanje, pa bi bil po naši oceni dvojno nesprejemljiv. Prvič, ker so vrste tožb oz. zahtevkov vzporedne in se med seboj izključujejo, zlasti odprava upravnega akta ali (ne in!) "le" ugotovitev njegove nezakonitosti. Iz zg. navedenih virov je namreč razvidno, da se je ugotovitvena tožba uvedla ob bok izpodbojni le za primere, ko je po naravi zadeve nesmiselno upravni akt odpravljati, ker je že izčrpan in stranki ne bi mogel v ničemer izboljšati njenega položaja. Drugič, kolikor se zahteva odprava domnevno nezakonitega upravnega akta, zaradi delitve oblasti in pristojnosti uprave za upravne zadeve in ne sodišča, tožnik ne more uveljavljati le odprave brez ponovnega (upravnega) odločanja, saj bi bil ob odpravljenem aktu izvirni upravni postopek še nerešen oz. odprt (za umik zahteve pa je prepozno, kajti dovoljen je le do konca pritožbenega postopka, gl. 134. člen ZUP). Kolikor se upravni akt odpravi, je treba v vsakem primeru izdati novega, praviloma v ponovnem upravnem (ali izjemoma sodnem) postopku, da je postopek sploh zaključen.

Želeni zahtevek iz vprašanja bi tako pomenil nedopustno in nesmiselno kombinacijo ugotovitvene in izpodbojne tožbe, s to razliko, da odpravljeni akt ne bi bil nadomeščen z novim aktom, izdanim v upravnem postopku. To pomeni, da tak akt ne bi več imel pravnih učinkov in hkrati, da konkretno upravnopravno razmerje ne bi bilo več vzpostavljeno, kot tudi da bi osnovni zahtevek formalno ostal nerešen, čeprav je bila odloča celo že izvršena. Zato lahko tožnik oblikuje tožbeni zahtevek le v okviru zakonitih možnosti, saj bo sodišče sicer tožbo zavrglo.

Seveda pa lahko v konkretnem primeru pride do tega, da sodišče odpravi upravni akt, a ga ne vrne v ponovno odločanje, vendar ne kot posledica tožbenega zahtevka (npr. zahtevka po zgolj odpravi, ne pa tudi vrnitvi v ponovno odločanje), ampak drugih okoliščin postopka. V zadevi št. U 1041/2002 z dne 21.11.2003 je Upravno sodišče RS tako npr. pojasnilo, da zadeve ni vrnilo v ponovni postopek, saj tožena stranka v ponovnem postopku v konkretni zadevi ni mogla več odločati, ker je bil sklep v drugem postopku pred istim sodiščem že pravnomočno odpravljen (šlo je za imenovanje direktorja javnega podjetja).

Ugotovitveno tožbo poznajo tudi pravni redi drugih držav članih EU. Kot izhaja iz predloga ZUS-1B v je Nemčiji tudi po izvršitvi upravnega akta mogoča ugotovitvena tožba, kakor dolgo lahko tožnik zahteva vrnitev v prejšnje stanje, preklic izpolnitvenih ravnanj oziroma kakor dolgo po izvršitvi ukrepa nekega upravnega organa je še možna odprava posledic. Na Portugalskem mora biti osebi, ki je bila z nezakonitim upravnim aktom oškodovana, vzpostavljeno prejšnje stanje z vsemi pravicami ki so ji šle pred izvršitvijo dokončnega upravnega akta. V Italiji je upravni organ dolžan odstraniti posledice izdanega nezakonitega akta, posameznik, prizadet v svojih pravicah, pa lahko od upravnega organa zahteva odškodnino. V Sloveniji ZUS-1 za razliko od navedenih držav ne ureja pravni posledic ugotovitvene tožbe v primeru, ko je akt že bil izvršen. Kako države urejajo pravne posledice v takih primerih, je stvar njihove suverene presoje. Ugotovimo lahko, da je v Sloveniji mogoče vsem namenom sodnega varstva zadostiti z različnimi vrstami tožb v upravnem sporu, pri čemer so v nekaterih primerih kombinacije tožb mogoče, v drugih ne (npr. ugotovitev nezakonitosti in odpravo upravnega akta, a brez vrnitve v ponovno odločanje).