Organ je zavrnil zahtevo stranke za izdajo dovoljenja. Prvostopenjsko odločitev je potrdil pritožbeni organ, zato je bila zoper prvostopenjsko odločitev, vložena tožba v upravnem sporu.


Istočasno je bil v upravnem sporu končan enak postopek, ki ga je vodil drug krajevno pristojen organ in v katerem je sodišče pritrdilo prvostopenjski odločitvi. Stranka je zaradi pospešitve postopka predlagala prvostopenjskemu organu, katerega upravni akt je bil predmet še nezaključenega upravnega spora, da uporabi izredno pravno sredstvo odprave in spremembe odločbe v zvezi z upravnim sporom, vendar tega ni želel storiti, češ da je nepristojen. Kateri organ je pristojen za uporabo omenjenega izrednega pravnega sredstva?

ZUP v svojih določbah od 260. člena ZUP do 280. člena ZUP opredeljuje izredna pravna sredstva, katerih namen je odpravljanje najtežjih napak v postopku. Eno izmed teh je po 273. členu ZUP sprememb ali odprava odločbe v zvezi z upravnim sporom.

Stvarna pristojnost za uporabo tega izrednega pravnega sredstva, je bila nesporna do uveljavitve veljavnega Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Do takrat se je v upravnem sporu presojalo odločbo, s katero se je upravni postopek dokončno zaključil, pri čemer je v sistemu dvostopenjskega upravnega odločanja veljalo, da je to odločba pritožbenega organa. Zato ni bilo nikakršnih dvomov o tem, da izredno pravno sredstvo odprave ali spremembe odločbe v zvezi z upravnim sporom uporabi drugostopenjski organ.

V skladu z veljavno ureditvijo upravnega spora po ZUS-1 pa je predmet sodne presoje dokončen upravni akt, s katerim je meritorno odločeno o pravici, pravni koristi ali obveznosti oziroma upravni akt, s katerim se posega v pravni položaj tožnika. To v primeru, ko je odločba na drugi stopnji zavrnjena, pomeni, da se v upravnem sporu izpodbija prvostopenjska odločba, ki vsebuje meritorno (vsebinsko) odločitev o materialni pravici, pravni koristi ali obveznosti, saj se šteje, da se z zavrnilno drugostopenjsko odločbo ni neposredno poseglo v pravni položaj tožnika, ampak se je odločalo le o utemeljenosti pravnega sredstva. Zato sodišče presodi zakonitost meritorne odločitev o materialni pravici, pravni koristi ali obveznosti, ki jo je izdal prvostopenjski organ. Izpodbijanje prvostopenjske odločitve v upravnem sporu ob obstoječi dikciji 273. člena ZUP zato utemeljeno poraja vprašanje, kako veljavni koncept upravnega spora vpliva na stvarno pristojnost za uporabo tega izrednega pravnega sredstva.

Na podlagi jezikovne interpretacije zgolj prvega odstavka 273. člena ZUP (»organ, zoper katerega odločbo je pravočasno sprožen upravni spor«) bi lahko sklepali, da izredno pravno sredstvo lahko uporabi prvostopenjski organ, saj je predmet upravnega spora odločba, ki jo je sam izdal. Dileme o pravilnosti sklepanja pa odpre že drugi odstavek 273. člena, po katerem je zoper odločbo, izdano na podlagi tega izrednega pravnega sredstva, možen ponovni upravni spor, organ pa v tem primeru izrednega pravnega sredstva ne more uporabiti ponovno, ampak mora odločitev prepustiti sodišču. Zoper odločbo prvostopenjskega organa je v sistemu dvostopenjskega upravnega odločanja vedno dopustna pritožba, zato drugega odstavka ne moremo razumeti kot izjemo od ustavno zagotovljene pravice do pritožbe zoper prvostopenjske odločitve, ki naj v tem primeru odpravil siceršnjo devolutivnost in izključil pravico do pritožbe.

Kot navedeno zgoraj je do spremembe koncepta upravnega spora 273. člen ZUP omogočal, da odločbo odpravi ali spremeni organ, ki je izdal dokončno odločbo, s katero se je upravni postopek zaključil. V sistemu dvostopenjskega odločanja je bil to pritožbeni oziroma instančni organ. S tem izrednim pravnim sredstvom mu je bila dana zakonita možnost naknadne poprave napake, ki jo je storil pri presoji utemeljenosti pritožbe, s čimer se je razbremenilo sodišče, saj praviloma ni bilo treba odločati o sporu, ker je stranka že na ravni upravnega odločanja dobila tisto, kar je pričakovala od sodišča. Smiselno enako je veljalo za popravo napak v sistemu enostopenjskega upravnega odločanja, ko zoper prvostopenjsko odločitev ni bilo rednega pravnega sredstva, ampak se je odločba izpodbijana neposredno v upravnem sporu. Zato je zakon tudi predvidel, da ima organ možnost, da zgolj enkrat uporabi to izredno pravno sredstvo. Z omenjeno spremembo koncepta upravnega spora, se določba 273. člena ZUP in njen namen nista spremenila, zato bi bila možna tudi interpretacija, da tudi na podlagi ZUS-1 izredno pravno sredstvo uporabi pritožbeni organ, če je odločba izdana v dvostopenjskem upravnem postopku. V prid takšni razlagi govori tudi dejstvo, da ima prvostopenjski organ že možnost popravljati napake po vložitvi pritožbe (gl. 242. člen ZUP do 244. člen ZUP), pa tega očitno ni storil, kot tudi da je bila njegova odločitev presojana in potrjena na (hierarhično višji) pritožbeni ravni, zato bi z uporabo izrednega pravnega sredstva posredno presojal tudi pritožbeno odločitev.

Nasprotno sicer lahko ugotovimo, da takšna situacija, ko prvostopenjski organ lahko z izrednimi pravnimi sredstvi odpravi, razveljavi, spremeni svojo odločbo, ne glede na predhodni pritožbeni postopek, ni edina (gl. v obnovi postopka, ničnost), zato ta argument posega ne more biti odločilen. Poleg tega se poseg s tem izrednim pravnim sredstvom razlikuje od posegov z drugimi izrednimi pravnimi sredstvi, saj se v tem primeru presoja razloge, ki so bili že predmet pritožbenega postopka, pri drugih gre za razloge, ki se največkrat pokažejo šele kasneje.

Nadalje, toženca (državo ali lokalno skupnost), ki je izdala izpodbijano odločbo, ki je predmet upravnega spora, v upravnem sporu zastopa organ, ki je izdal upravni akt, s katerim je bil upravni postopek končan (peti odstavek 17. člena ZUS-1); ta vloži tudi odgovor na tožbo. To v sistemu dvostopenjskega upravnega odločanja pomeni, da toženca pred sodiščem vedno zastopa drugostopenjski organ, ne glede na to, ali je predmet spora prvo- ali drugostopenjska odločitev. Zato se sodišče ob vloženi tožbi vedno obrača nanj, nikoli na prvostopenjski organ. Na slednjega se obrne le drugostopenjski organ, da mu pošlje celotno dokumentacijo upravne zadeve, ki jo je treba poslati sodišču.

Upoštevaje relevantne določbe ZUP in ZUS-1 menimo, da veljavni koncept upravnega spora ne spreminja namena ZUP glede stvarne pristojnosti organa za odločanje o izrednem pravnem sredstvu odprave in spremembe upravnega spora. V sistemu dvostopenjskega upravnega odločanja je za njegovo uporabo, ne glede na ZUS-1, še vedno pristojen drugostopenjski organ. Kolizijo prvega in drugega odstavka 273. člena ZUP je zato treba preseči z namenom pravne norme, ki po naši presoji ni v tem, da bi prvostopenjski organ ponovno presojal zakonitost svoje odločitve, kar bi praviloma moral storiti ob izdaji odločbe in nato še pred pošiljanjem pritožbe v obravnavo drugi stopnji. Drugače bi to pomenilo, da prva stopnja o zakonitosti svoje odločitve, po njeni izdaji, odloča dvakrat, kar pa v sistemu dvostopenjskega upravnega odločanja ni namen zakona (po drugem odstavku 244. člena ZUP lahko svojo odločitev v okviru obravnave pritožbe nadomešča le enkrat). Prav tako pa se s tem logično (in v smislu argumenta notranje skladnosti pravnega reda) sledi ureditvi upravnega spora glede zastopanja in komunikacije tožene stranke ter sodišča, saj bi bilo skrajno protislovno, da drugostopenjski organ, ki je zastopnik tožeče stranke (torej tudi prvostopenjskega organa), v odgovoru na tožbo zagovarja drugačno stališče kot morebiti prvostopenjski organ, ta pa celo v nasprotju s stališčem zastopnika tožene stranke, lahko odpravi ali spremeni odločitev. Enotnost postopanja se na strani tožene stranke zagotavlja samo preko zastopnika, ki tudi zaradi tega lahko edini odloča o uporabi ali neuporabi izrednega pravnega sredstva.

Prvostopenjski organ bi morebitno zahtevo oziroma pobudo stranke v takem primeru tako moral odstopiti drugostopenjskemu po 65. členu ZUP.