Kako postopati, ko področni zakon določa, da en organ izda akt, na podlagi katerega drug organ izda upravno odločbo (npr. po Gradbenem zakonu glede določitve ali ukinitve statusa javnega dobra), pa se (že) zoper prvi akt, ki je javno objavljen, stranka pritoži (npr. lastnik sosednje parcele tisti, ki ima status javnega dobrega, se pritoži zoper sklep občinskega sveta)?

Ali se taka pritožba, če je prvotni akt izdal organ, zoper katerega ZUP pritožbe ne dovoljuje, zavrže ali odstopi Upravnemu sodišču, upoštevaje tudi sklep Vrhovnega sodišča I Up 109/2010, po katerem je sodno varstvo zoper tak akt (sklep občinskega sveta o ukinitvi statusa javnega dobra) zagotovljeno v upravnem sporu?

Upravno-pravna razmerja na različnih upravnih področjih ureja področna zakonodaja. Kadar se opredeljuje individualno pravico, pravno korist ali obveznost, je treba področnim in podrejeno sistemskim predpisov ustrezno slediti v skladu z načelom zakonitosti oz. podrejeno rabo ZUP, kolikor neko postopkovno vprašanje področni zakon uredi drugače (6. člen ZUP in 3. člen ZUP).

Po ZUP se upravni postopek začne na zahtevo zainteresirane stranke ali po uradni dolžnosti v javnem interesu (125. člen ZUP), pri čemer enega izmed teh načinov uvedbe postopka ali kak tretji način opredeli glede na posebnosti urejevanega upravnega področja oz. razmerja področni predpis. Običajno oz. po ZUP se upravni postopek zaključi z odločbo ali sklepom, upoštevaje tudi način uvedbe postopka (več v Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 182 in povezane).

Včasih področni predpis določa, da je zaradi več vpletenih javnopravnih organov oz. nosilcev javnih koristi v neko upravnopravno razmerje vključenih več organov ali javnopravnih skupnosti. Tedaj pozna specialna zakonodaja več oblik (prim. Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 393 in povezane), tudi definicijo aktivne legitimacije za začetek postopka po določenem organu, ki ni isti kot odločujoči, ali sprejem akta, na podlagi se kasneje uvede upravni postopek po uradni dolžnosti. Tako sodelovanje organov naj bi med drugim prineslo bolj pretehtano in interesno usklajeno določitev v konkretni zadevi.

Tako določa na primer glede javnega dobra Zakon o urejanju prostora (ZUreP-3, Uradni list RS, št. 199/21) v 260. in 262. členu, da se določi oz. ukine status javnega dobra tako, da na državni kot občinski ravni en organ, tj. vlada ali občinski svet, sprejme akt o določitvi ali ukinitvi zadevnega statusa (kot neka "predodločitev"). Na tej podlagi pa se šele uvede upravni postopek vzpostavitev ali ukinitve statusa, o čemer odloča po področnem zakonu v državnih zadevah ministrstvo, v lokalnih pa občinska uprava. Sam postopek oz. narava zadeve pri izdaji prvotnega akta po področnem zakonu ni podrobneje določen niti pravno varstvo v zvezi s tem.

Iz splošnih načel, razmerij in pravil pa gre sklepati, da je postopek izdaje akta, na podlagi katerega bo po področnem zakonu uveden upravni postopek, oz. akt sam zgolj akcesorni. Zato ti akti (npr. sklep občinskega sveta o ukinitvi javnega dobra) ne uživajo samostojnega pravnega varstva.

Prav tako je načelno stališče Vrhovnega sodišča v citiranem sklepu št. I Up 109/2010 z dne 14. 4. 2010. V konkretnem primeru je sodišče sicer priznalo možnost upravnega spora zoper sklep občinskega sveta, a zgolj zato, ker je bil ta sklep v nasprotju s področnim zakonom po svoji vsebini in pravnih učinkih dejansko že upravna odločba oz. se je status javnega dobra po tem aktu že ukinil (še več, občinski svet je hkrati določil razpolaganje s tem nekdanjim javnim dobrim, ki je bilo pred tem po 22. členu ZGO-1 omejeno). Z uveljavitvijo Gradbenega zakonika (GZ-1, Ur. l. RS, št. 199/21) se možnost upravnega postopka kažejo v 58. členu ter v 11. točki 71. člena GZ-1, ki pravi, da se za upravni spor uporabljajo določbe zakona, ki ureja upravni spor (tj. Zakon o upravnem sporu (ZUS-1, Ur. l. RS, št. 105/06 in nasl)), če GZ-1 ne določa drugače.
Pri tem kaže omeniti še, da zoper tovrstni sklep občinskega sveta (npr. o razpolaganju s stvarnim premoženjem občine) ni možno začeti presoje ustavnosti pred Ustavnim sodiščem, saj se je Ustavno sodišče že izreklo, da tak sklep ni predpis (zadeva U-I-22/92). Vrhovno sodišče načelno tako ugotavlja naslednje:

*Po ZUreP-3 morata o ukinitvi grajenega javnega dobra lokalnega pomena odločati dva organa, in sicer mora 1. pobudo za postopek dati občinski svet občine, kjer se nahaja grajeno javno dobro, 2. odločbo o tem, ali se javno dobo ukine, pa mora po uradni dolžnosti v zvezi s pobudo občinskega sveta izdati občinska uprava.
*Sklep občinskega sveta o ukinitvi grajenega javnega dobra predstavlja zgolj pobudo za začetek postopka o ukinitvi javnega dobra, medtem ko se status odvzame šele z upravno odločbo občinske uprave.
V primeru, da se postopek vodi v skladu z ZUreP-3, tako da npr. občinski svet najprej izda sklep o ukinitvi javnega dobra, nakar bo oz. naj bi občinska uprava uvedla upravni postopek in v njem izdala odločbo o tej zadevi, pa akt organa, ki je podlaga za začetek upravnega postopka (tu sklep občinskega sveta), nima značaja posamičnega upravnega akta niti takega pravnega varstva. Ta namreč še ne vsebuje odločitve o pravici, pravni koristi oz. obveznosti, ampak bo tako šele z izdajo odločbe po pristojnem upravnem organu (občinski upravi).

Zato se morebitna "pritožba", ki jo kdorkoli vloži zoper akt, ki je šele podlaga za uvedbo upravnega postopka, zavrže kot nedovoljena po prvi točki prvega odstavka 129. člena ZUP. Pripominjamo pa, da nazivana vloga kot "pritožba" pri tem ne šteje kot pritožba v smislu ZUP (ki bi se obravnavala npr. po 240. členu ZUP), saj se vloga tolmači po pravi vsebini in ne napačnem nazivu (Falsa nominatio non nocet). Vloga "pritožnika" namreč ne more biti obravnavana kot pritožba, saj v tej zadevi odločba (po občinski upravi z eksternimi pravnimi učinki) sploh še ni bilo izdana.

Na občinski ravni sklep o zavrženju glede na to izda občinska uprava, čeprav je izdajatelj (kot da) izpodbijanega akta drug (tu občinski svet), saj področni zakon ne določa nič drugače. Določbe ZUP o pristojnosti, če akte izdaja občinski svet oz. drugi organi (npr. 230. člen ZUP) tako sploh ne pridejo v poštev. Zoper sklep o zavrženju pritožbe je dovoljena pritožba, v občinskih zadevah na župana.

Obravnava vloge kot "pritožbe" nadalje glede na določbe ZUreP-3 in ZUP nima suspenzivnega učinka na uvedbo postopka izdaje odločbe o zadevi (ukinitvi javnega dobra). Zato mora občinska uprava nemudoma tak postopek začeti, saj ji to v javnem interesu po uradni dolžnosti nalaga področni zakon. Občinska uprava mora torej v konkretnem primeru "pritožbo" vložnika (občana oz. lastnika sosednje parcele) zavreči, obenem pa takoj uvesti konkretni upravni postopek na podlagi sklepa občinskega sveta.