S področnim zakonom je določeno, da so nekateri upravičenci (npr. prejemniki denarno socialne pomoči in nadomestila za invalidnost) oproščeni plačila (npr. socialno varstvenih) storitev, ki jih zagotavlja organ. Ali je zaradi takšne zakonske določbe treba izdajati odločbe o oprostitvi plačila, ali zadostuje, da se sklene le pogodba s plačnikom storitev (npr. občino) in upravičencem do storitev?

Predmet odločanja v upravnem postopku so pravice, pravne koristi ali obveznosti, ki jih določajo materialni predpisi s področja upravnega prava (2. člen ZUP). V skladu z načelom zakonitosti (6. člen ZUP) mora materialni predpis poleg samih pravic, pravnih koristi ali obveznosti določiti tudi pogoje za odločanje o njihovem priznanju ali naložitvi.

Ob nujni materialni podlagi vsake konkretne pravice, pravne koristi ali obveznosti slednje upravičencem ne pripadajo ali niso naložene zgolj na podlagi zakona, ampak mora pristojni organ v upravnem postopku ugotoviti, da so izpolnjeni pogoji za njihovo priznanje oziroma naložitev. Upravni postopek z izdajo konkretnega posamičnega upravnega akta je namreč namenjen presoji, ali so pri določenem posamezniku glede na obstoječ dejanski stan (že) nastopile okoliščine, ki jih zakon abstraktno in splošno definira za določene primere kot pogoj za priznanje/naložitev oz. ukinitev ali preoblikovanje pravice ali naložitev obveznosti. Načeloma se zato pravic in obveznosti ne priznava neposredno na podlagi zakona, ampak po sosledju (gl. Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 18-19):

#zakon (oz. splošni pravni akt),
#odločba in
#izvršitev prek pogodbe, materialnega akta (npr. vpis v evidenco, izplačilo) ali kako drugače.

Torej šele izdaja izdaja in vročitev odločbe ter nastop njene izvršljivosti vzpostavijo pravno posledico, ki se kaže v neposredni upravičenosti do izvrševanja priznane pravice ali pravne koristi oziroma nujnosti izpolnitve naložene obveznosti.Le če bi določen področni zakon eksplicitno določal drugače (npr. z izrecno določbo, da nek položaj velja z dnem uveljavitve zakona ne glede na že izdano ali brez izdaje odločbe), bi zelo izjemoma lahko prišlo do pravne posledice v konkretnem upravnem razmerju ex lege, pa še taka ureditev bi bila vprašljiva z vidika (ne)skladnosti z Ustavo, zlasti glede enakega varstva pravic in zaščite pravnomočnosti (22. in 158. člen URS). A take določbe zadevni področni zakon ne vsebuje.

Določitev nekaterih subjektov za oprostitev plačila obveznosti v zvezi z delom organa a contrario pomeni samo izjemo od splošnega pravila, ki predpisuje splošno obveznost plačila. Organ mora zato vendar s konkretnim upravnim aktom (upravno odločbo) odločiti o plačilu storitev, kar velja tako v primerih, ko se odmeri višina obveznosti, kot tudi v primerih, ko se nekdo oprosti njenega plačila.

Oblastnega odločanja s konkretnim upravnim aktom ne more nadomestiti sklenitev pogodbe s plačnikom storitve (npr. občino) in upravičencem. S takšnim aktom (sporazumom) bi se lahko kvečjemu uredila razmerja, ki se tičejo tehnične izvedbe pridobitve temeljne pravice, ne pa njena upravičenost in posledična izvršljivost. Tudi sicer že na podlagi Ustave velja, da se pravice in obveznosti izvršujejo na podlagi zakona, zato razni sporazumi ne morejo preseči z zakonom urejenih medsebojnih razmerij.

Upravno pravo tudi sicer temelji na predpostavki, da se pravice in pravne koristi priznavajo, če upravičenci to izrecno zahtevajo. Kolikor bi organ odločal o pravici ali pravni koristi, ne da bi stranka sploh vložila zahtevek, je takšna odločitev nezakonita, v skrajnem primeru ima celo znake ničnosti (tretja točka prvega odstavka 279. člena ZUP), pri čemer na to ne vpliva, ali stranka izpolnjuje materialne pogoje za priznanje pravice ali pravne koristi. V takšnem primeru gre namreč za manko nujno izražene volje za pridobitev pravice ali pravne koristi, ki je eden od osnovnih pogojev za začetek postopka in izdajo zakonite odločbe. Oprostitev plačila splošne javno-pravne obveznosti, ki je sicer omogočena v javnem interesu, je zato treba ugotoviti v izvedenem upravnem postopku, na podlagi predhodno vložene zahteve upravičenca.

Zakonsko določbo, da so določeni subjekti izjemoma oproščeni splošne obveznosti plačila storitev, je zato treba obravnavati kot materialni pogoj za oprostitev, ne pa dejstvo, ki je izvršljivo že na podlagi zakona.