Ali je (načelno) mnenje komisije za preprečevanje korupcije upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu po ZUS-1, ali ne?

Predmet presoje zakonitosti v upravnem sporu so upravni akti, s katerimi se posega v pravni položaj oseb. Zakon o upravnem sporu (pisrs.si) (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in novele) med upravne akte uvršča upravne odločbe in druge javnopravne, enostranske, oblastne posamične akte, ki so izdani v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerimi je bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe in druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (2. člen ZUS-1). Presoja zakonitosti drugih aktov se lahko presoja v upravnem sporu, če tako določa zakon.

V skladu z drugim odstavkom 157. člena Ustava Republike Slovenije (URS) (pisrs.si) (URS, Ur. l. RS, št. 33I/1991-I in novele) in 4. člena ZUS-1 so predmet upravnega spora tudi posamični akti in dejanja, s katerimi oblastni organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Ta oblika sodnega varstva predstavlja t.i. kvazi oziroma subsidiarni upravni spor, saj se pri tem ne presoja zakonitosti upravnega akta, ampak zakonitost drugih aktov in dejanj državnih organov, pod osnovnim pogojem, da se z njimi posega v človekove pravice in temeljne svoboščine in da ni zagotovljeno sodno varstvo v drugih sodnih postopkih.

Mnenje komisije je le v skladu z navedenim lahko predmet upravnega spora le v smislu 4. člena ZUS-1, saj je že Ustavno sodišče ugotovilo, da nima značaja posamičnega (beri upravnega) akta, s katerim bi se odločalo o pravicah, pravnih koristih ali obveznostih (odločba št. Up-730/08-13, U-I-54/08-8 z dne 12. 6. 2008, 11. točka obrazložitve).

Pri tem je pomembno, da je v skladu z zakonitimi pogoji (poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine ter odsotnost drugega sodnega varstva) subsidiarni upravni spor, mogoč ne samo zoper posamične akte, ampak tudi zoper posamična dejanja organa. Akt kot tudi dejanje državnega organa mora biti uperjen zoper posameznika, ki je kot tak vsaj določljiv, če ni tudi poimensko določen.

Komisija ima po Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK) (pisrs.si) (ZIntPK; Uradni list RS, št. 69/11 in novele) položaj samostojnega in neodvisnega državnega organa, ki izvaja svoje pristojnosti s ciljem varstva javne koristi, torej preventive in kurative na področju boja proti korupciji, tako na splošno kot v posamičnih primerih. V skladu s 13. členom istega zakona o ugotovitvah izdaja načelna mnenja, v katerih se opredeli do »sistemskih pomanjkljivosti, neskladij in problemov« ter poda predloge za izboljšanje stanja. Zakon zahteva, da mora v njih navesti ugotovljeno dejansko stanje (v tem smislu tudi dokaze, na katerih temeljijo ugotovitve), oceno ravnanja s pravnega vidika, kot tudi z vidika integritete ali korupcijskih tveganj, in pojasnilo, kakšno je dolžno ravnanje. Lahko ugotovimo, da se načelna mnenja Komisije nedvomno umeščajo na področje javnega prava in so kot taka javnopravni akti, ki lahko vsebujejo tako splošne kot tudi konkretne elemente, saj se ob splošnih usmeritvah lahko nanašajo na posamične subjekte. V takšnem primeru morajo biti posamezniku (fizični ali pravni osebi) zagotovljene temeljne procesne kavtele po mednarodnem in slovenskem pravu, kot je pravica do zaslišanja oz. sodelovanja v postopku (o tem npr. Hartley, The Foundations of EC Law, Oxford University Press, 2003; o pravici stranke do obrambe (right to be heard) tudi Jerovšek, 2004, v komentarju ZUP k 4. členu ZUP o smiselni uporabi ZUP v javnopravnih stvareh in k 9. členu ZUP. Tem standardom poštenega postopka ZIntPK sledi v sedmem odstavku 13. člena, ko komisijo zaveže, da osebo pred javno objavo poročila pošlje njegov osnutek, in ji da možnost, da se v roku sedmih delovnih dni izjasni o navedbah v ugotovitvah. Izjema od omenjenega pravila je dopustna le, če bi komisija, na podlagi predhodnega mnenja pristojnega organa ocenila, da bi seznanitev z osnutkom poročila, lahko ogrozila interese predkazenskega, kazenskega ali drugega nadzornega ali sodnega postopka. Ne glede na veljavnost pravne norme pa se zdi njena vsebina problematična, saj je v nasprotju z uveljavljenimi procesnimi standardi, prizadetemu treba priznati minimalno možnost sodelovanja v postopku. Po našem mnenju mora imeti možnost obrambe v smislu navajanja dejstev in okoliščin, ki vplivajo na ugotavljanje spornega dejanskega stanja, če tudi se ga ne seznani z osnutkom končnega mnenja. V teh okvirih bi komisija morala biti zadržana tudi pri javni predstavitvi mnenja.

Mnenje komisije ima kljub splošnosti izreka lahko več znakov konkretnosti kot abstraktnosti, predvsem kadar se nanaša na določene osebe ob že nastalem dejanskem stanu. Za osebo, na katero se nanaša pomeni najmanj določeno stigmatizacijo, lahko pa tudi posega v njene ustavne pravice, predvsem po 21. členu URS (tj. varstvo človekove osebnosti in dostojanstva, po Šturm et al., Komentar Ustave RS, 2002).

V zvezi s posegi v človekove osebnosti in dostojanstva in načelnimi mnenji komisije ter s tem povezanim sodnim varstvom je treba opozoriti na stališče Vrhovnega sodišča, da se sodno varstvo zaradi zagotavlja v postopku pred sodiščem splošne pristojnosti v pravdnem postopku, ne v upravnem sporu pred Upravnim sodiščem (sklep VSRS I Up 575/2008 z dne 22. 1. 2009).

Sklenemo lahko, da je zoper načelno mnenje komisije možno sodno varstvo, če se z njim posega v temeljne človekove pravice in pravne koristi. V primeru, če gre pri tem za osebnostne pravice iz 35. člena Ustave, je sodno varstvo zagotovljeno pred sodiščem splošne pristojnosti, v vseh drugih primerih pa je potrebno primarno ugotoviti in presoditi, ali se glede na očitan poseg v konkretno ustavno pravico ali svoboščino zagotovljeno sodno varstvo, kolikor temu ni tako, se to v skrajnem primeru zagotovi pred Upravnim sodiščem v (subsidiarnem) upravnem sporu.