Organ prejme zahtevo, pri kateri ugotovi, da vložnik ne izpolnjuje pogojev, ki jih določa področni zakon za dodelitev pravice, vendar gre za pogoj, ki je hkrati element stvarne legitimacije kot procesne predpostavke za začetek in tek postopka. Ali tedaj upravni organ vlogo s sklepom zavrže po drugi točki prvega odstavka 129. člena ZUP ali z odločbo zavrne?

Ali preverjanje s strani organa o izpolnjevanju pogoja po področni zakonodaji pomeni formalni preizkus procesne predpostavke ali že predstavlja ugotovitveni in dokazni postopek (npr. vpogled v zemljiško knjigo, kdo je imetnik stavbne pravice v postopku izdaje gradbenega dovoljenja)?

Organ prejme zahtevo za prenos lastništva nepremičnine na drugo osebo. Pri preverjanju pogojev za izvedbo pravnega posla se izkaže, da oseba, ki želi prenos, ni več lastnik zemljišč. Ali v tem primeru preverjanje podatkov v zemljiški knjigi o lastništvu predstavlja formalni preizkus procesne predpostavke po 2. točki prvega odstavka 129. člena ZUP (in se zahteva s sklepom zavrže), ali že začetek ugotovitvenega in dokaznega postopka, ki vodi k izdaji odločbe?

Ko organ prejme zahtevo in ugotovi, da je ta popolna, preveri izpolnjevanje procesnih predpostavk za njeno obravnavo. Procesne predpostavke za uvedbo postopka in s tem meritorno presojo upravičenosti dodelitve pravice, priznanja pravne koristi oz. naložitve pravne obveznosti v upravnih razmerjih so skupek formalnih pogojev, katerih obstoj mora upravni organ po uradni dolžnosti preverjati od začetka postopka v vseh nadaljnjih fazah. Procesne predpostavke so formalni pogoji, ki jih mora izpolnjevati vloga stranke, da se začne obravnava z vidika utemeljenosti vložnikove zahteve (Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 146). ZUP v 129. členu določa štiri procesne predpostavke za začetek upravnega postopka, med katerimi druga točka prvega odstavka omenjenega člena določa, da organ zahtevo oz. vlogo stranke s sklepom zavrže, če vložnik ni stranka, torej v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice, pravne koristi oz. če po zakonu ne more biti stranka v tem postopku. Tako mora imeti oseba, ki želi nastopati v postopku kot stranka: pravno sposobnost, opravilno ali procesno sposobnost in stvarno legitimacijo. Lastnost stranke v posameznem upravnem postopku ima lahko le oseba, ki ji pravice in obveznosti, o katerih se odloča v tem upravnem postopku, daje oziroma nalaga materialni predpis (po Breznik et al., ZUP s komentarjem, 2008, str. 169). Na pojem lastnosti stranke kot procesne predpostavke se ne nanašata le pravna in opravilna sposobnost, sem sodi tudi po področnem zakonu določeno nosilstvo pravice ali obveznosti (npr. v postopku izdaje gradbenega dovoljenja je investitor lahko le imetnik stavbne pravice, česar ne določa ZUP, ampak področni zakon zaradi vezanosti na predmet postopka – upravno zadevo).

Stvarna legitimacija pomeni določeno zvezo ali razmerje posameznika do konkretne upravne zadeve, po kateri mu pripadajo določene pravice, obveznosti ali pravne koristi, o katerih se odloča v upravnem postopku, in jih določa materialni predpis. Vendar pri ugotavljanju stvarne legitimacije še ne gre za ugotovitev izpolnjevanja pogojev, ampak zgolj za ugotavljanje obstoja določenih formalnih predpostavk. Če le-te niso izpolnjene tako, da je to očitno razvidno že takoj ob prejemu zahteve, se zahteva take osebe s sklepom zavrže (Jerovšek in Kovač, ib., str. 90). Sam obstoj stvarne legitimacije, torej odgovor na vprašanje, ali posamezniku res pripada določena pravica/obveznost ali mora organ pri odločanju upoštevati njegov interes, pa se večkrat lahko razreši šele ob izdaji meritorne upravne odločbe o zadevi. Kadar organ neke vrste hkratnega pogoja za stvarno legitimacijo in priznanje pravice na začetku postopka z gotovostjo ne more presoditi, je dovolj, da stranka zatrjuje svojo stvarno legitimacijo in se postopek uvede (Androjna in Kerševan, ib., str. 175). Tako lahko zaključimo, da če ni že na prvi pogled očitno (a limine), da posamezniku določene pravice ni mogoče priznati (oseba sploh ne more biti stranka), pa čeprav organ dvomi o utemeljenosti njegove zahteve, mora vedno izvesti postopek in o tem vprašanju odločiti z meritorno odločbo; kadar pa je neizpolnitev take predpostavke očitna, se zahteva zavrže.

Pri tem je treba opozoriti, da o zahtevku, zavrženem s sklepom, lahko kadarkoli ponovno odloča, medtem ko se v primeru izdaje pozitivne/negativne odločbe na podlagi četrte točke prvega odstavka 129. člena ZUP ne sme in ne more ponovno odločati (prepoved odločanja dvakrat o istem). Sodna praksa je sicer glede tega vprašanja nedosledna (več v Androjna in Kerševan, ib., str. 176 in 280–282). V obeh primerih (sklep ali odločba) je dovoljena pritožba, toda za stranko je običajno ugodnejše zavrženje, ker pri sklepu za razliko od odločbe ne nastopi prepoved odločanja dvakrat v isti stvari ob nespremenjenem dejanskem in pravnem stanju.

Če organ začne preverjati obstoj najprej procesnih predpostavk, med katere sodi tudi nek element stvarne legitimacije, pa se ugotovi, da ta ni izpolnjen, se tako zahteva zavrže s sklepom. Zgolj preverjanje te predpostavke npr. prek vpogleda v uradno evidenco drugega organa, še ne pomeni že uvedbe ugotovitvenega in dokaznega postopka, temveč šele formalni preizkus zahteve. Tako v danem primeru organ vlogo s sklepom zavrže po drugi točki prvega odstavka 129. člena ZUP v primeru, da stranki na prvi pogled ni mogoče priznati določene pravice (npr. vlogo za pridobitev gradbenega dovoljenja vloži 13. letnik ali oseba, ki ni lastnik zemljišča itd.), medtem ko se v trenutku (po preverbi ostalih formalnih procesnih predpostavk), ko organ začne s preverjanjem izpolnjevanja pogojev po področni zakonodaji, postopek prevesi v začetek ugotovitvenega in dokaznega postopka in nikakor ne pomeni več formalnega preizkusa procesne/ih predpostavk/e. Postopek se mora tedaj zaključiti z odločitvijo o pridobitvi ali zavrnitvi pravice ali obveznosti, torej s pozitivno ali negativno meritorno odločbo.

V zvezi z razmejitvijo med zavrženjem in zavrnitvijo je pomembno poudariti, da preverjanje, ali vložnik izpolnjuje stvarno legitimacijo, predstavlja procesno predpostavko v smislu 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. To področni zakoni sicer neredko zameglijo, ker nejasno določijo, kaj so procesne predpostavke, izraženo skozi obvezne sestavine vloge in formalno nepopolno vlogo, če teh ni izkazanih (glej 67. člen ZUP), in katera so že dokazila med postopkom (in postopanje po 140. členu ZUP; o tem glej ta primer, Formalna ne/popolnost vloge/zahtevka - preizkus pred začetkom in med upravnim postopkom).

Procesna predpostavka sicer pomeni, da mora biti stranka v postopku sposobna uveljavljati svoje pravice ali odgovornosti po področnem predpisu (42. člen ZUP – lastnost stranke), kar se ugotavlja še pred uvedbo meritornega postopka po 125. členu ZUP. Tu je treba torej ločiti (i) preverjanje predpostavk v formalnem preizkusu in ob njihovi neizpolnitvi zavrženje zahtevka s sklepom od (ii) preverjanja pogojev v meritornem ugotovitvenem in dokaznem postopku in ob njihovi neizpolnitvi zavrnitev zahteve z odločbo.

Če organ ob formalnem preizkusu, za kar je tipičen primer vpogled v zemljiško knjigo glede stvarnopravnih pravic, ugotovi, da vložnik nima lastnosti stranke – npr. ni lastnik zemljišča, ni imetnik stavbne pravice ipd. – se zahteva zavrže s sklepom, ker je element stvarne legitimacije kot procesne predpostavke neizpolnjen (kot določa 129. člen ZUP, več v Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, str. 102 do 107). Formalni preizkus procesne predpostavke torej še ne pomeni začetka ugotovitvenega in dokaznega postopka. Šele ko organ začne preverjati izpolnjevanje pogojev po področni zakonodaji (npr. ali prosilec izpolnjuje vsebinske pogoje, kot so elementi za gradbeno dovoljenje po GZ-1), se postopek začne in nato vodi ugotovitveni in dokazni postopek, ki se zaključi z meritorno odločbo o dodelitvi ali zavrnitvi pravice.