Ali organ druge stopnje lahko v pritožbenem postopku pozove pritožnika k dopolnitvi zahteve z listinami, ki jih stranka ni predložila v prvostopenjskem postopku, če je to tudi razlog za izdajo zavrnilne odločbe? Ali na podlagi listin pridobljenih v pritožbenem postopku lahko odpravi prvostopenjsko odločbo, če iz listin izhaja domnevni namen stranke, da bi s spremembo zahtevka lahko dosegla izdajo ugodne odločbe?


Kako naj pritožbeni organ postopa v primeru, ko aktivna stranka, vložnik zahtevka, spremeni zahtevek ali pa je dopolnila zahtevo po izdaji odločbe prve stopnje v pritožbenem postopku (npr. zavarovanec od Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije zahteva refundacijo plače najprej za neko obdobje, nato pa v pritožbi še za drugo oz. daljše)? Ali lahko pritožbeni organ vrne zadevo v ponovni postopek?

Dejansko stanje, na katero stranka opira svoj zahtevek, mora navesti natančno, po resnici in določno že v postopku pred izdajo odločbe na prvi stopnji in za svoje navedbe predložiti oziroma ponuditi tudi dokaze (140. člen ZUP). Z izdajo te odločbe pa stranka ni v celoti prekludirana pri navajanju dejstev in predlaganju dokazov. V pritožbi lahko navede tudi nova dejstva in predlaga nove dokaze ter z njimi izpodbija popolnost oziroma pravilnost ugotovljenega dejanskega stanja. Ko se stranka sklicuje na nova dejstva, mora navesti dokaze, s katerimi naj bi se ta dejstva dokazala; ko se sklicuje na nove dokaze, pa mora navesti dejstva, ki jih s temi dokazi želi dokazati. Hkrati pa mora stranka obrazložiti, zakaj novih dejstev in dokazov ni navedla oziroma predlagala že prej v postopku na prvi stopnji (drugi odstavek 238. člena ZUP). Če pritožba glede tega ni obrazložena, mora organ pozvati pritožnika, naj odpravi to pomanjkljivost, če pa stranka tega ne obrazloži in ne opraviči, se predlagana dejstva in dokazi ne morejo upoštevati, stranka je prekludirana. Nova dejstva in nove dokaze lahko torej upošteva pritožbeni organ pri svojem odločanju kot pritožbene razloge samo tedaj, če so obstojali v času odločanja na prvi stopnji in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti na obravnavi (Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 474).

Kljub zakonskemu pooblastilu iz prvega odstavka 251. člena ZUP, da pritožbeni organ lahko dopolni ugotovitveni in dokazni postopek, če ugotovi da so bila dejstva na prvi stopnji nepopolno ali zmotno ugotovljena, v skladu z zgoraj navedenim, ne more zahtevati od stranke predložitve dokazil, h predložitvi katerih je bila pozvana že v prvostopenjskem postopku. Prekluzija ugotavljanja novih dejstev in dokazov velja tudi za drugostopenjski organ. Slednji mora zato pri presoji zakonitosti prvostopenjske odločitve, v smislu ugotovljenega dejanskega stanja, presoditi, ali je bila stranki dana možnost predložitve potrebnih dokazil in ali obstoječi dokazi potrjujejo dejansko stanje kot izhaja iz izpodbijane obrazložitve odločbe. Tako ni mogoče šteti, da je bilo dejansko stanje nepravilno ali nepopolno ugotovljeno, če stranka kljub možnosti oziroma pozivu ni predložila zahtevanih dokazil.

Stranka lahko razširi postavljeni zahtevek ali postavi namesto prejšnjega zahtevka drug zahtevek le do odločbe na prvi stopnji, kot je to zapisano v prvem odstavku 133. člena ZUP, ki pravi, da po tem, ko je postopek uveden, stranka lahko do izdaje odločbe na prvi stopnji razširi ali spremeni postavljen zahtevek ne glede na to, ali ima razširjen oziroma spremenjeni zahtevek isto pravno podlago ali ne, če se tak zahtevek opira na iste bistvene sestavine dejanskega stanja in, če je organ pristojen za njegovo reševanje. V primeru, ko stranka šele v pritožbi zoper odločbo prve stopnje zahteva, naj se ji namesto prej zahtevane pravice prizna druga pravica, tedaj organ druge stopnje ne more odločiti o spremenjenem zahtevku, ker gre za nov zahtevek, ki je bil postavljen šele v fazi pritožbe.

V primeru, ko pa bi stranka uveljavljala isto pravico, a npr. v večjem obsegu, se del pritožbe, če in kolikor se nanaša na izpodbijanje odločitve glede na izvirni zahtevek, obravnava kot pritožba, v preostalem delu pa kot nov zahtevek. Toda v slednjem primeru, kakor na splošno tudi pri spremembah zahtevkov med postopkom, je treba paziti, da bi stranka na ta način v nasprotju s področno zakonodajo ne uveljavljala/ila pravice, za katero je določen prekluzivni, že potekel rok. Če se torej spremenjena zahteva ali nov zahtevek v "pritožbi" nanaša na pravico, ki bi jo lahko stranka uveljavila le v roku, ki je že potekel (v času vložitve prve zahteve ali do izdaje prvostopenjske odločbe), tedaj se taka zahteva oz. njena sprememba/dopolnitev zavrže kot prepozna po 3. točki prvega odstavka 129. člena ZUP.

Namen pritožbenega postopka je namreč preizkus zakonite odločitve organa prve stopnje glede na zahtevo, dejstva in pravo v času prvostopenjskega odločanja. V takšnem primeru mora organ druge stopnje rešiti zadevo in odločiti o pritožbi neodvisno od novega zahtevka, vendar pa bo pri tem opozoril organ prve stopnje na spremenjen zahtevek zaradi izdaje posebne odločbe (Sodba Zveznega vrhovnega sodišča z dne 26. 1. 1963, Už 129/63, po Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 476). Sprememba zahtevka torej po izdaji odločbe prve stopnje ni dopustna, stranka lahko vloži le umik prvotne zahteve (še vse do izdaje akta druge stopnje) in vloži novo zahtevo.

Prav tako pritožbeni organ na podlagi pritožbenih navedb ali dokazil, ki so predložena oziroma pridobljena v pritožbenem postopku, ne more mimo (ne)izražene volje stranke domnevati (npr. vsebina osnovnega zahtevka za priznanje materialne pravice v pritožbenem postopku ni sporna), da želi spremeniti zahtevek, ker bi na podlagi novih dokazov in njih ustrezno spremenjenega zahtevka organ izdal pozitivno odločbo. Sprememba zahtevka in morebitne posledice, če bi bil ta upravičen, ne morejo biti predmet presoje drugostopenjskega organa, še toliko bolj če stranka takega zahtevka ne uveljavlja. Zato je odprava prvostopenjske odločbe, ki temelji na predpostavki domnevno želene spremembe zahtevka in s tem povezanega uspeha v ponovnem postopku na prvi stopnji, nezakonita. Drugostopenjski organ bi s takim ravnanjem grobo presegel svoja pooblastila.