Ali po Zakonu o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) velja, da se inšpekcijski postopek začne le uradoma in če kak področni zakon ne določa drugače, velja za tisto področje isto, to je, postopek se začne le uradoma, bi pa bilo dopustno (v skladu z načelom pravne države), da bi poseben zakon določil začetek postopka tudi drugače (še posebej upoštevajoč zakonodajo EU)?

Ali umik prijave lahko vpliva na začetek ali tek inšpekcijskega postopka?

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (ZIN, Ur. l. RS, št. 43/07 in novele) določa skupna pravila raznovrstnih inšpekcij, tudi uvedbo in izvedbo postopka (primarno) v javnem interesu. Ker je ZIN tipični lex generalis (3. člen ZIN), se inšpekcijski postopek vedno začne le po uradni dolžnosti. To velja tudi sicer za postopke v javnem interesu po 125. členu ZUP.
Postopek se uvede na podlagi lastnih zapažanj inšpektorja na področju, na katerem opravlja inšpekcijski nadzor, ali po načrtih rednih nadzorov v okviru programa dela in določenih analiz tveganja. Lahko pa se inšpekcijski postopek začne na podlagi prijav, sporočil, pobud, pritožb in drugih vlog. Vendar v inšpekcijskem postopku prijavitelj, samo zato ker je prijavitelj, nima položaja stranke, pač pa ga ima samo zavezanec, zoper katerega je inšpekcijski postopek uveden. ZIN izrecno določa (24. člen), da položaja stranke nima prijavitelj, kajti kljub podani prijavi se postopek začne po uradni dolžnosti. Inšpektor na prijavo ni vezan.

Inšpekcijski postopek se torej uvede po uradni dolžnosti, ne glede na to ali prijavitelj svojo prijavo umakne ali ne. Morebiten umik prijave prav tako ne vpliva na tek že začetega inšpekcijskega postopka ZIN in ne pomeni, da bi se začeti postopek moral ustaviti. Po določbah ZIN lahko inšpekcijski organ postopek s sklepom ustavi le v primeru, ko je bilo v postopku ugotovljeno, da zavezanec ni storil kršitve zakona ali drugega predpisa (prvi odstavek 28. člena ZIN) oz. je prijava lažna (tretji odstavek 24. člena ZIN) (glej sodbo UPRS I U 2250/2018-19 z dne 30. 10. 2019). Postopek se ustavi s sklepom ali v obliki zapisa o ustavitvi postopka na koncu zapisnika o inšpekcijskem pregledu.

Organ lahko začne postopek po uradni dolžnosti, v kolikor ugotovi, da navedbe v prijavi ali obvestilu predstavljajo sum kršitev določb predpisov v njegovi pristojnosti in za izvedbo nadzora obstaja tudi javni interes. Prijave vlagateljev se tako štejejo kot pobuda za uvedbo inšpekcijskih postopkov po uradni dolžnosti, prijave pa ne predstavljajo takih vlog, ki bi se v smislu določbe drugega odstavka 127. člena ZUP štele za zahteve strank, na podlagi katerih se postopek tudi mora začeti (glej tudi sodbo III U 96/2010 z dne 23. 12. 2010).

Čeprav ima po določbi 3. odstavka 24. člena ZIN v postopku inšpektorja, položaj stranke le zavezanec, vlagatelj pobude pa položaja stranke nima, se je v upravnopravni sodni praksi izoblikovalo stališče (npr. Sklep I Up 556/2008 z dne 11. 11. 2009), da je potrebno v že uvedenih inšpekcijskih postopkih na prijaviteljevo zahtevo presoditi ali mu gre položaj stranskega udeleženca v takšnem postopku, če izkaže, da se s postopkom posega v njegov zakonsko varovani pravni položaj. S takšnim stališčem se varuje pravico iz 43. člena ZUP, ki določa, da se ima pravico udeleževati postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes.

Če bi poseben zakon določil drugačno možnost za uvedbo inšpekcijskega postopka, t. i. actio popularis, torej možnost začeti postopek v javnem interesu na podlagi zasebne pobude bi lahko prišlo do več problemov, zato menimo, da je možnost uvedbe inšpekcijskega postopka na zahtevo zavezanca oz. glavne stranke, zoper katero se vodi postopek, sistemsko nedopustna. ZIN že sedaj dopušča pobudo tretjih oseb, ki pa so izrecno pojmovani kot ne-stranke v postopku. Možnost uvedbe postopka na pobudo zavezanca nikoli ni bila temeljito teoretično obdelana, ker se je štelo, da bo postopek po uradni dolžnosti začel organ sam, saj bi bilo težko pričakovati, da bo stranka skrbela za javni interes v nasprotju z lastnim interesom (prim. Kerševan v Jerovšek in Trpin, ZUP s komentarjem, 2004, str. 390). Pri inšpekcijah in v npr. davčnih zadevah je tak položaj možen, vendar po vsej verjetnosti stranka ne bi zahtevala uvedbe postopka zaradi javnega interesa v nasprotju z lastnim, temveč, če že, zaradi lasnega interesa v smislu izigravanja javnega. V praksi bi v določenim primerih lahko prišlo celo do zasičenja organov s takimi zahtevami bodisi na lastno iniciativo zavezancev bodisi npr. na pobudo poslovnih partnerjev, ki bi zahtevali pregled kot neke vrste boniteto oz. obliko zavarovanja. Zato začetka inšpekcijskega postopka na zahtevo zavezanca ni mogoče dopustiti tudi iz pragmatičnih razlogov.

Seveda se vsaka vloga ali prijava, samoovadba, tretira kot pobuda za uvedbo postopka po uradni dolžnosti, vendar inšpektor nanjo apriori ni vezan, kajti prijava ni nujno utemeljena ali ni razlogov za ukrepanje. Če organ ne uvede postopka, vložnik zahteve ali opozorila nima nobenega pravnega sredstva, na podlagi katerega bi lahko izsilil uvedbo postopka po uradni dolžnosti, je nenazadnje tudi ustaljena praksa v upravnem sporu (gl. denimo sklep UPRS U 726/98-10); v takih primerih ne pride do molka organa, saj postopek sploh ni bil uveden. Na pobudo mora inšpektor odgovoriti s sklepom glede na stališče sodne prakse le, če prijavitelj zatrjuje, da bo zaradi neukrepanja inšpektorja prizadet glede svojih pravic in pravnih koristi (Jerovšek, Pravila za delo občinskih in mestnih inšpekcijskih služb v Vlaj (ur.): Občinske inšpekcije, 1999, str. 26). A pravna korist ni goli interes, temveč na posebni zakon oprta osebna korist, ki bi jo kljub načelni možnosti stranskih udeležencev v inšpekcijskem postopku ne mogli pripisati zavezancu samemu. Če bi torej področni zakon opredelil uvedbo inšpekcijskega postopka, ki po naravi zadeve teče v javnem interesu, kot postopek na zahtevo, bi s tem prevalil breme varstva javne koristi z države na posameznike, če pa bi uvedel alternativno možnost uvedbe postopka po uradni dolžnosti ali na zahtevo strank, pa bi nastopilo opisano izigravanje, s čimer bi v obeh primerih področni zakon z vidika odmika od sistemske ureditve po ZIN in ZUP kljub siceršnji nadrejenosti posegel v enako varstvo pravic (22. člen Ustave RS). Zato bi se ga, če se njegov sprejem ne bi ustavil že pred zaključkom normodajnega postopka, predvidoma razveljavilo v ustavni presoji.

Nekoliko drugače je v primeru, če bi področni zakon opredelil možnost uvedbe inšpekcijskega postopka po uradni dolžnosti za zaščito javnega interesa, ob tem pa tudi na zahtevo neglavne stranke/zavezanca, ampak stranskega udeleženca, ki je prizadet s kršitvijo zavezanca oz. bi ukrep inšpektorja zoper zavezanca vplival na pravni položaj vložnika. S tega stališča je izhajalo tudi Ustavno sodišče pri opredelitvi tretjih oseb kot stranskih udeležencev, čeprav je v navedenih odločitvah Ustavno sodišče obravnavalo le že uvedene postopke in ne samo možnost oz. dolžnost uvedbe postopka na temelju zahtevka stranskega udeleženca (slednji je po ZUP po naravi zadeve lahko vključen v postopek šele po uvedbi postopka, ni sam iniciator, ker vstopa v tuj postopek). V tem smislu tako denimo Zakon o socialnem varstvu (ZSV, Ur. l. RS, št. 3/07 in novele), 105. člen, določa, da glavni inšpektor lahko odredi izredni inšpekcijski nadzor tudi na zahtevo upravičenca do storitve ali njegovega zakonitega zastopnika oziroma druge osebe, ki je imela v postopku položaj stranke, ustanovitelja izvajalca dejavnosti ali organa upravljanja izvajalca dejavnosti. Glede dopustnosti drugačne zakonske ureditve po področni zakonodaji menimo, da to ne bi kršilo načela pravne države, in dodajamo en primer tovrstne ureditve, ki ga najdemo v Zakonu o varstvu okolja (ZVO-2, Ur. l. RS, št. 44/22 in novele). Skladno z načelom javnosti tako v petem odstavku 15. člena ZVO-2 najdemo določbo, da ima javnost pravico sodelovati v postopkih izdajanja konkretnih pravnih aktov, ki se nanašajo na posege v okolje, skladno s tem zakonom.