Ali po Zakonu o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) velja, da se inšpekcijski postopek začne le uradoma in če kak področni zakon ne določa drugače, velja za tisto področje isto, to je, postopek se začne le uradoma, bi pa bilo dopustno (v skladu z načelom pravne države), da bi poseben zakon določil začetek postopka tudi drugače (še posebej upoštevajoč zakonodajo EU)?

Ali umik prijave lahko vpliva na začetek ali tek inšpekcijskega postopka?

Ali je osebi, ki je podala prijavo kršitev inšpekciji, priznan položaj stranke, če je njena pravica oziroma pravna korist prizadeta z (ne)ukrepi inšpekcijskega nadzorstva?

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (ZIN, Ur. l. RS, št. 43/07 in novele) določa skupna pravila raznovrstnih inšpekcij, tudi uvedbo in izvedbo postopka (primarno) v javnem interesu. Ker je ZIN tipični lex generalis (3. člen ZIN), se inšpekcijski postopek vedno začne le po uradni dolžnosti. To velja tudi sicer za postopke v javnem interesu po 125. členu ZUP. Postopek se uvede na podlagi lastnih zapažanj inšpektorja na področju, na katerem opravlja inšpekcijski nadzor, ali po načrtih rednih nadzorov v okviru programa dela in določenih analiz tveganja. Lahko pa se inšpekcijski postopek začne na podlagi prijav, sporočil, pobud, pritožb in drugih vlog. Vendar v inšpekcijskem postopku prijavitelj, samo zato ker je prijavitelj, nima položaja stranke, pač pa ga ima samo zavezanec, zoper katerega je inšpekcijski postopek uveden. ZIN izrecno določa (24. člen), da položaja stranke nima prijavitelj, kajti kljub podani prijavi se postopek začne po uradni dolžnosti. Inšpektor na prijavo ni vezan.

Inšpekcijski postopek se torej uvede po uradni dolžnosti, ne glede na to ali prijavitelj svojo prijavo umakne ali ne. Morebiten umik prijave prav tako ne vpliva na tek že začetega inšpekcijskega postopka ZIN in ne pomeni, da bi se začeti postopek moral ustaviti, saj umika prijave ne gre enačiti z umikom zahteve, s katero se uveljavlja materialna pravica v predlagalnih postopkih. Zato prijavitelj s prijavo ne more neposredno vplivati na začetek niti z umikom prijave na zaključek postopka. Po določbah ZIN lahko inšpekcijski organ postopek s sklepom ustavi le v primeru, ko je bilo v postopku ugotovljeno, da zavezanec ni storil kršitve zakona ali drugega predpisa (prvi odstavek 28. člena ZIN) oz. je prijava lažna (tretji odstavek 24. člena ZIN) (glej sodbo UPRS I U 2250/2018-19 z dne 30. 10. 2019). Postopek se ustavi s sklepom ali v obliki zapisa o ustavitvi postopka na koncu zapisnika o inšpekcijskem pregledu.

Organ lahko začne postopek po uradni dolžnosti, v kolikor ugotovi, da navedbe v prijavi ali obvestilu predstavljajo sum kršitev določb predpisov v njegovi pristojnosti in za izvedbo nadzora obstaja tudi javni interes. Prijave vlagateljev se tako štejejo kot pobuda za uvedbo inšpekcijskih postopkov po uradni dolžnosti, prijave pa ne predstavljajo takih vlog, ki bi se v smislu določbe drugega odstavka 127. člena ZUP štele za zahteve strank, na podlagi katerih se postopek tudi mora začeti (glej tudi sodbo III U 96/2010 z dne 23. 12. 2010).

Čeprav ima po določbi tretjega odstavka 24. člena ZIN v postopku inšpektorja položaj stranke le zavezanec, vlagatelj pobude pa položaja stranke nima, se je v upravnopravni sodni praksi izoblikovalo stališče (npr. sklep UPRS I Up 556/2008 z dne 11. 11. 2009), da je treba v že uvedenih inšpekcijskih postopkih na prijaviteljevo zahtevo presoditi, ali mu gre položaj stranskega udeleženca v takšnem postopku, če izkaže, da se s postopkom posega v njegov zakonsko varovani pravni položaj. S takšnim stališčem se varuje pravico iz 43. člena ZUP, ki določa, da se ima pravico udeleževati postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes.

Če bi poseben zakon določil drugačno možnost za začetek inšpekcijskega postopka, t. i. actio popularis, torej možnost začeti postopek v javnem interesu na podlagi zasebne pobude, bi lahko prišlo do več problemov, zato je možnost uvedbe inšpekcijskega postopka na zahtevo zavezanca oz. glavne stranke, zoper katero se vodi postopek, sistemsko nedopustna, čeprav lex specialis nadrejeno ZUP in ZIN tako določi (npr. ZVOP-2, o čemer več kritično v Kovač idr., Inšpekcijski nadzor, 2024). Možnost uvedbe postopka na pobudo zavezanca nikoli ni bila temeljito teoretično obdelana, ker se je štelo, da bo postopek po uradni dolžnosti začel organ sam, saj bi bilo težko pričakovati, da bo stranka skrbela za javni interes v nasprotju z lastnim interesom (prim. Kerševan v Jerovšek in Trpin, ZUP s komentarjem, 2004, str. 390). Pri inšpekcijah in v npr. davčnih zadevah je tak položaj možen, vendar po vsej verjetnosti stranka ne bi zahtevala uvedbe postopka zaradi javnega interesa v nasprotju z lastnim, temveč, če že, zaradi lasnega interesa v smislu izigravanja javnega. V praksi bi v določenim primerih lahko prišlo celo do zasičenja organov s takimi zahtevami bodisi na lastno iniciativo zavezancev bodisi npr. na pobudo poslovnih partnerjev, ki bi zahtevali pregled kot neke vrste boniteto oz. obliko zavarovanja. Zato začetek inšpekcijskega postopka na zahtevo zavezanca ni smiselen tudi iz pragmatičnih razlogov.

ZIN pa dopušča pobudo tretjih oseb oz. prijaviteljev, ki pa so izrecno določeni kot ne-stranke v postopku. Vsaka vloga ali prijava, samoovadba ipd. se obravnava kot pobuda za uvedbo postopka po uradni dolžnosti, vendar inšpektor nanjo a priori ni vezan, kajti prijava ni nujno utemeljena ali ni razlogov za ukrepanje. Če organ ne uvede postopka, vložnik zahteve ali opozorila nima nobenega pravnega sredstva, na podlagi katerega bi lahko izsilil uvedbo postopka po uradni dolžnosti, kar je ustaljena praksa v upravnem sporu (gl. denimo sklep UPRS U 726/98-10 z dne 26. 3. 2003); v takih primerih ne pride do molka organa, saj postopek sploh ni bil uveden. Na pobudo mora inšpektor odgovoriti s sklepom glede na stališče sodne prakse le, če prijavitelj zatrjuje, da bo zaradi neukrepanja inšpektorja prizadet glede svojih pravic in pravnih koristi (Jerovšek, Pravila za delo občinskih in mestnih inšpekcijskih služb v Vlaj (ur.): Občinske inšpekcije, 1999, str. 26). A pravna korist ni goli interes, temveč na posebni zakon oprta osebna korist, ki bi jo kljub načelni možnosti stranskih udeležencev v inšpekcijskem postopku ne mogli pripisati zavezancu samemu. Če bi torej področni zakon opredelil uvedbo inšpekcijskega postopka, ki po naravi zadeve teče v javnem interesu, kot postopek na zahtevo, bi s tem prevalil breme varstva javne koristi z države na posameznike, če pa bi uvedel alternativno možnost uvedbe postopka po uradni dolžnosti ali na zahtevo strank, pa bi nastopilo zgoraj opisano izigravanje, s čimer bi v obeh primerih področni zakon z vidika odmika od sistemske ureditve po ZIN in ZUP kljub siceršnji nadrejenosti posegel v enako varstvo pravic (22. člen Ustave RS).

Nekoliko drugače je v primeru, če bi področni zakon opredelil možnost uvedbe inšpekcijskega postopka po uradni dolžnosti za zaščito javnega interesa, ob tem pa tudi na zahtevo neglavne stranke/zavezanca, ampak stranskega udeleženca, ki je prizadet s kršitvijo zavezanca oz. bi ukrep inšpektorja zoper zavezanca vplival na pravni položaj vložnika. S tega stališča je izhajalo tudi Ustavno sodišče pri opredelitvi tretjih oseb kot stranskih udeležencev, čeprav je v navedenih odločitvah Ustavno sodišče obravnavalo le že uvedene postopke in ne samo možnost oz. dolžnost uvedbe postopka na temelju zahtevka stranskega udeleženca (slednji je po ZUP po naravi zadeve lahko vključen v postopek šele po uvedbi postopka, ni sam iniciator, ker vstopa v tuj postopek). V tem smislu tako denimo Zakon o socialnem varstvu (ZSV, Ur. l. RS, št. 3/07 in novele), 105. člen, določa, da glavni inšpektor lahko odredi izredni inšpekcijski nadzor tudi na zahtevo upravičenca do storitve ali njegovega zakonitega zastopnika oziroma druge osebe, ki je imela v postopku položaj stranke, ustanovitelja izvajalca dejavnosti ali organa upravljanja izvajalca dejavnosti. Glede dopustnosti drugačne zakonske ureditve po področni zakonodaji menimo, da to ne bi kršilo načela pravne države, in dodajamo en primer tovrstne ureditve, ki ga najdemo v Zakonu o varstvu okolja (ZVO-2, Ur. l. RS, št. 44/22 in novele). Skladno z načelom javnosti tako v petem odstavku 15. člena ZVO-2 najdemo določbo, da ima javnost pravico sodelovati v postopkih izdajanja konkretnih pravnih aktov, ki se nanašajo na posege v okolje, skladno s tem zakonom.

Zato je treba v primeru, da prijavitelj v vlogi (to bo glede na konkreten primer verjetno prijava, ali pa posebna vloga za priznanje položaja stranske udeležbe) jasno izjavi svojo voljo ali interes po sodelovanju v postopku in priznanju stranske udeležbe v inšpekcijskem postopku, njegovo vlogo obravnavati z vidika 43. člena ZUP, 142. člena ZUP in 143. člena ZUP ter o tem odločiti s sklepom. Pravno korist in s tem položaj potencialnega stranskega udeleženca je treba presojati z vidika namena in smisla inšpekcijskega postopka, da se zaščiti javni interes. Zato stranski udeleženec ne more "izsiliti" izdaje odločbe, ki bi z meritornim izrekom obveznosti ali prepovedi posegla v pravni položaj zavezanca (prim. Kerševan v Kovač (ur.) Inšpekcijski nadzor, 2024, str. 356 in nasl). Povedano drugače, osebi, na katere pravni položaj bi lahko vplivala odločitev, se lahko prizna položaj stranskega udeleženca, vendar je njen procesni položaj povezan z varstvom njenega pravnega interesa, ki bi bil lahko prizadet z meritorno odločitvijo inšpektorja. V takem primeru lahko uveljavlja pravico do pravnega sredstva.

Nasprotno pa o prizadetosti njenega pravnega položaja stranskega udeleženca ni moč govoriti, če je inšpektor presodil, da ukrepanje z meritorno odločitvijo ni v javnem interesu in postopka niti uvedel ni ali pa je postopek zato ustavil. V takem primeru namreč ni poseženo niti v pravni položaj zavezanca niti stranskega udeleženca, zato slednji s pravnimi sredstvi ni legitimiran, da bi izpodbijal ustavitev postopka, četudi je morda prepričan, da bi inšpektor moral ukrepati, ker bi z ukrepom zoper zavezanca pozitivno vplival na njegov osebni pravni položaj. Izpodbijanje sklepa o ustavitvi s strani stranskega udeleženca (enako sicer velja za zavezanca) bi namreč pomenilo, da stranski udeleženec s pravnim sredstvo varuje javno korist, ne več svojo osebno pravno koristi, zaradi katere mu je bil priznan položaj, kar pa seveda presega sistemski namen inšpekcijskega postopka.

Še več, če prijavitelj zahteva uvedbo inšpekcijskega postopka, pa inšpektor oceni, da ni razlogov za to, organ izda sklep, ki pa je lahko zelo kratek in brez posebne predpisane oblike (npr. zgolj v obliki uradnega zaznamka o vsebini odločitve, navzočim strankam naznanjen ustno), saj o tem ni dolžan izdati posebnega pisnega in vsebinsko obrazloženega sklepa. Iz ustavnoskladne razlage pravil upravnega postopka in upravnega spora ne izhaja obveznost upravnega organa, da o predlogu stranke, da se ustavi postopek, ki se je začel in se vodil po uradni dolžnosti, odloči s posebnim obrazloženim sklepom, zoper katerega bi bilo možno tudi posebno, samostojno pravno sredstvo oz. sodno varstvo, saj ne gre za kršitev ustavnih pravic stranke iz 22. in 23. člena Ustave (gl. sodbo VSRS X Ips 30/2017 z dne 11. 6. 2019 ipd.).