Ali je v primeru, ko se posamezniku naloži obveznost priključitve na javno infrastrukturo (npr. kanalizacijsko omrežje), potrebno izdati upravno odločbo, tudi če občinski odlok te obveznosti izrecno ne ureja oziroma predvideva zgolj izdajo soglasja upravljavca kanalizacijskega omrežja ter ali je za izdajo takšne odločbe pristojen koncesionar javne službe ali občinska uprava?

Predmet posamičnega upravnopravnega razmerja je odločanje o konkretni upravni zadevi. To pomeni, da bo neko razmerje bodisi nastalo, se spremenilo ali ukinilo. Za odločanje v upravnih zadevah se uporablja podrejeno ZUP. Ne le, da se mora upravni postopek voditi za odločanje v upravnih zadevah, temveč se tudi sme uporabljati samo za odločanje o upravnih zadevah, razen v primerih, ki jih določata 3. in 4. člen ZUP, da se zakon uporablja tudi za odločanje o drugih zadevah (več v primeru Definicija upravnega postopka - Upravna svetovalnica).

Če bi upravni organ odločal o stvari, ki ni upravna zadeva, ali o stvari, o kateri ni mogoče odločati v upravnem postopku, bi bila odločba nična (glej 1. točko prvega odstavka 279. člena ZUP). Zaradi tega je prva procesna predpostavka (glej 1. točko prvega odstavka 129. člena ZUP), ki mora biti izpolnjena za upravno odločanje in s tem za uporabo upravnega postopka, prav vprašanje, ali je zadeva oz. stvar, o kateri naj bi upravni organ odločal, sploh upravna zadeva.

Upravna zadeva je po 2. členu ZUP odločanje o pravici ali obveznosti ali pravni koristi, določeni z materialnim upravnim predpisom.

Materialni zakon je zakon, ki ureja splošna upravnopravna razmerja oz. ureja materialne pravice in obveznosti (Kovač in Kerševan (ur.), KZUP, 2022, 1. knjiga, str. 66-67). Pri tem je pomembno, da ločimo pojem upravne zadeve v formalnem smislu (kadar področni zakon določa rabo ZUP) in v materialnem smislu (če obstajajo vsebinski znaki, čeprav področni zakon ne napotuje na ZUP, ko gre za oblastno odločanje o upravnopravni pravici ali obveznosti). Za upravno zadevo se po področnem zakonu šteje tudi zadeva, glede katere zakon uporablja določene dikcije, s tem, ko določa denimo, da organ o neki zadevi "vodi upravni postopek", "izda upravno odločbo", da inšpektor nekaj "prepove" ali organ "dovoli", soglaša" itd. Vse to so znaki upravne zadeve (Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, str. 21). Po vsebini ali t. i. materialni definiciji upravne zadeve je ključno, da obstojijo kumulativno (hkrati) trije elementi (prav tam):

1. v postopku odloča oblastni organ, ki je nadrejen stranki,

2. predmet postopka je strankina upravnopravna pravica, pravna korist ali obveznost,

3. o predmetu postopka se odloča, ne zgolj potrjuje že odločeno, svetuje, informira ipd., praviloma v smislu razrešitve kolizije med javnim in zasebnim interesom.

Za poudariti je, da v upravnem postopku ne gre vedno za nasprotje med javno in zasebnopravno koristjo, saj so nekatere upravne zadeve po področni zakonodaji definirane tako, da se v upravnem postopku zavaruje pravica oz. pravna korist stranke kot javna korist. Če upravna zadeva ni ugotovljiva niti iz procesnih znakov, se šteje, da gre za upravno zadevo, če gre poleg gornjih znakov pri odločanju tudi za vsa potencialno ali že obstoječo kolizijo med strankinim - zasebnim in javnim interesom, kot slednjega opredeljujejo področni predpisi.

Upravna zadeva so tudi oblastne odločitve v sklopu storitev izvajalcev javnih služb, ki jih uporabniki uveljavljajo kot svojo pravico ali jo izvajalci naložijo kot obveznost uporabniku. Tukaj gre za upravne zadeve gospodarskih in negospodarskih javnih služb (šolstvo, zdravstvo, kultura, komunalne dejavnosti, distribucija energije, pokopališke storitve itd.) (prav tam, str. 22–23). Zakonodajalec v 13. členu Zakona o državni upravi (ZDU, Ur. l. RS, št. 52/02 in nasl.) umešča zagotavljanje javnih služb v okvir nalog uprave, čeprav le-te nimajo klasične (oblastne) upravne funkcije.

Javne službe se delijo na gospodarske in negospodarske . Gospodarske javne službe ureja Zakon o gospodarskih javnih službah (ZGJS, Ur. l. RS, št. 32/93 in nasl.). Skladno s 1. členom ZGJS se z gospodarskimi javnimi službami zagotavljajo materialne javne dobrine kot proizvodi in storitve, katerih trajno in nemoteno proizvajanje v javnem interesu zagotavlja RS oz. občina ali druga lokalna skupnost, zaradi zadovoljevanja javnih potreb, kadar in kolikor jih ni mogoče zagotavljati na trgu. Skladno z 2. členom ZGJS se gospodarske javne službe določijo z zakoni s področja energetike, prometa in zvez, komunalnega in vodnega gospodarstva in gospodarjenja z drugimi vrstami naravnega bogastva, varstva okolja ter z zakoni, ki urejajo druga področja gospodarske infrastrukture. Za izvajanje javnih služb na področju negospodarskih dejavnosti se ustanovijo javni zavodi, ki jih ureja Zakon o zavodih (ZZ, Ur. l. RS, št. 12/91 in nasl.). Skladno s 1. členom ZZ so zavodi organizacije ki se ustanovijo za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, socialnega varstva, otroškega varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja ali drugih dejavnosti, če cilj opravljanja dejavnosti ni pridobivanje dobička.

Pri zagotavljanju in izvajanju javnih služb ne gre le za formalne kriterije opredelitve upravne zadeve. Tudi v primerih, ko zakon ne določa, da se odloči z upravno odločbo, ali po upravnem postopku, je treba upoštevati, da so javne službe (gospodarske ali negospodarske) po vsebinski plati dejavnosti, ki jih zagotavlja država ali lokalna skupnost, ker je njihovo zagotavljanje v javno korist. Pogosto se z njihovim izvajanjem zagotavlja učinkovitost uresničevanja človekovih pravic. To seveda pomeni, da gre pri izvajanju javnih služb za zadeve, pri katerih gre nedvomno za uresničevanje javne koristi. Posledično gre zagovarjati stališče, da vedno, kadar gre za odločanje o zadevah, ki zadevajo zagotavljanje in izvajanje javne službe, pa zakon ne predpisuje za odločanje o neki zadevi drugega postopka, pride v poštev vsaj smiselna uporaba določb ZUP (Kovač in Kerševan (ur.), KZUP, 2022, 1. knjiga, str. 70-71).

Tretji odstavek 3. člena ZUP določa, da se ta zakon uporablja, tudi če izvajalci javnih služb odločajo o pravicah ali obveznostih uporabnikov njihovih storitev. Opozoriti je treba, da navedena zakonska določba ne daje odgovora na pravno vprašanje, ali se mora v takih primerih ZUP uporabljati v neposredno ali smiselno, saj je navedeno odvisno od vsakokratne presoje pravne ureditve posamezne javne službe oziroma storitve, ki se izvaja v okviru javne službe, ali gre pri postopanju izvajalca javne službe na navedeni pravni podlagi za upravno zadevo (2. člen ZUP) ali za drugo javnopravno stvar (4. člen ZUP). Če so izpolnjeni vsi pogoji, da gre pri določanju izvajalca javne službe za upravno zadevo, se vodi upravni postopek tudi če to ni izrecno predpisano. To pomeni, da se ZUP uporabi vselej, ko je izvajalec javne službe z javnim pooblastilom pooblaščen, da odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi uporabnikov, ki izvirajo iz upravnega prava, izda upravno odločbo itd. (2. odstavek 2. člena ZUP). Če pa ne gre za javno pooblastilo izvajalca javne službe, ki bi utemeljevalo odločanje v upravni zadevi na podlagi 2. člena ZUP, se upravni postopek uporabi smiselno v primerih in pod pogoji, ki jih določa 4. člen ZUP, torej ko gre za odločanje v javnopravnih stvareh (prav tam, str. 78).

V primeru, ko se posameznik mora priklopiti na novozgrajeno kanalizacijsko omrežje, pa tega sam v določenem roku, postavljenem v obvestilu o obvezni priključitvi, s strani občine ali koncesionarja prostovoljno ne stori, mu mora občina ali koncesionar izdati odločbo. Brez izdaje odločbe posameznika ni mogoče prisiliti k priklopu (glej sodbo UPRS II U 264/2 021-7 z dne 16. 4. 2024).

Pri tem se pojavi še vprašanje, kdo izda odločbo – koncesionar ali občina. Glede na določbo 50.b člena Zakona o lokalni samoupravi, se lahko koncesionarju podeli tudi javno pooblastilo za odločanje (glej zgoraj). V kolikor javno pooblastilo ni podano, mora odločbo izdati občina (občinska uprava ali občinski inšpektorat, odvisno od pristojnosti določene z odlokom).