Na področju sofinanciranja izvajalcev športnih programov je ureditev zasnovana dvostopenjsko. Najprej se na lokalni ravni sprejme letni program športa, s katerim se določijo programi in obseg sredstev, nato pa se sredstva dodelijo v postopku javnega razpisa, ki se zaključi z izdajo posamičnih odločb o izbiri in sofinanciranju z možnostjo pravnega sredstva. Za postopkovna vprašanja, ki niso posebej urejena, se smiselno uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek.

Področni zakon ureja tudi nadzor pristojnega inšpektorata in določa, da lahko inšpektor odredi odpravo nepravilnosti, če ugotovi, da letni program športa ni v skladu z nacionalnim programom športa in zakonom. Ali lahko pristojni inšpektorat v inšpekcijskem postopku presoja tudi zakonitost splošnega akta lokalne skupnosti, s katerim so določena merila za izbor izvajalcev športnih programov, ter posega v celoten postopek javnega razpisa, če ta ni izveden skladno z zakonom? Ali je inšpektorat pristojen, da naloži uskladitev splošnega akta, ponovitev javnega razpisa ali spremembo letnega programa športa? Kakšen je vpliv morebitno ugotovljenih nezakonitih meril na zakonitost že izdanih posamičnih odločb o izbiri in sofinanciranju?

Pri presoji obsega pristojnosti inšpekcijskega organa je treba izhajati iz temeljnih pravil upravnega prava ter iz razmejitve med normativnim urejanjem in odločanjem v posamičnih upravnih zadevah. Po ZUP se v upravnih zadevah odloča takrat, kadar organi odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov ali pravnih oseb s področja upravnega prava (1. in 2. člen ZUP). Ta zakon se uporablja subsidiarno, kadar področni zakon posameznih postopkovnih vprašanj ne ureja drugače (3. člen ZUP). Organ je pri odločanju vezan na ustavo, zakone in druge predpise, vključno s predpisi lokalnih skupnosti (6. člen ZUP). Upravni postopek je tako namenjen odločanju v konkretnih posamičnih zadevah, ne pa normativnemu nadzoru nad splošnimi in abstraktnimi akti, kar predstavlja eno temeljnih razmejitev v upravnopravni teoriji (glej Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2024, str. 14–19).

Inšpekcijski nadzor je urejen z Zakonom o inšpekcijskem nadzoru (ZIN, Ur. l. RS, št. 56/02 in nasl.), ki določa, da gre za nadzor nad izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov. Za postopkovna vprašanja, ki niso urejena s tem zakonom ali s posebnim zakonom, se uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek. Iz sistemske ureditve izhaja, da je inšpekcijski nadzor praviloma usmerjen v nadzor nad ravnanji zavezancev in v odpravo ugotovljenih nepravilnosti pri izvrševanju predpisov, ne pa v presojo zakonitosti splošnih aktov kot takih.

Položaj inšpekcijskih organov kot organov državne uprave izhaja iz Zakona o državni upravi (ZDU-1, Ur. l. RS, št. 52/02 in nasl.), po katerem državna uprava opravlja tudi inšpekcijski nadzor nad izvajanjem predpisov, pri čemer je inšpekcijski nadzor urejen s posebnim zakonom (10. člen ZDU-1). Pri razmerjih z lokalnimi skupnostmi je treba upoštevati tudi Zakon o lokalni samoupravi (ZLS, Ur. l. RS, št. 72/93 in nasl.), po katerem občine v okviru ustave in zakonov samostojno urejajo in opravljajo lokalne zadeve javnega pomena (2. člen ZLS). ZLS v 90.a členu določa poseben mehanizem ukrepanja pristojnega ministrstva v primeru, ko občina ne opravlja nalog iz izvirne pristojnosti ali jih opravlja v nasprotju z zakonom, kar predstavlja sistemski nadzor zakonitosti splošnih aktov lokalnih skupnosti, ločen od inšpekcijskega nadzora.

Na tej podlagi je treba razlagati tudi ureditev področnega zakona, tj. Zakona o športu (ZŠpo-1, Ur. l. RS, št. 29/17 in nasl.). Ta določa, da se javni interes v športu na lokalni ravni uresničuje z letnimi programi športa, ki morajo biti v skladu z nacionalnim programom športa (13. člen ZŠpo-1). Sofinanciranje izvajalcev športnih programov se praviloma izvede v postopku javnega razpisa (17. člen ZŠpo-1), ki se zaključi z izdajo posamičnih odločb o izbiri in sofinanciranju (28. člen ZŠpo-1), z možnostjo pravnega sredstva (30. člen ZŠpo-1). Za postopkovna vprašanja, ki niso urejena s tem zakonom, se smiselno uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek (18. člen ZŠpo-1). Merila za izbor in sofinanciranje izvajalcev športnih programov določi lokalna skupnost v splošnem aktu, kar pomeni, da so ta merila določena na normativni ravni (16. člen ZŠpo-1).

Pristojnosti pristojnega inšpektorata so urejene v 81. in 82. členu ZŠpo-1. Iz prve alineje prve točke prvega odstavka 82. člena ZŠpo-1 izhaja, da lahko inšpektor odredi odpravo nepravilnosti, če ugotovi, da letni program športa ni v skladu z nacionalnim programom športa in zakonom. Področni zakon inšpektoratu ne daje izrecne pristojnosti za normativni nadzor nad splošnimi akti lokalnih skupnosti, zato inšpektor v inšpekcijskem postopku praviloma ni pristojen, da bi naložil spremembo ali uskladitev splošnega akta kot takega.

Upravnosodna praksa potrjuje, da je presoja skladnosti občinskih splošnih aktov z zakonom stvar sistemskih mehanizmov nadzora zakonitosti in sodnega varstva, ne pa inšpekcijskega postopka. V sodbah UPRS I U 899/2019-11 in UPRS I U 840/2018-14 je sodišče ob presoji razpisnih odločitev vsebinsko obravnavalo tudi vprašanje, ali lokalni odlok/pravilnik pri merilih iz 16. člena ZŠpo-1 ostaja znotraj zakonskega pooblastila (tretji odstavek 16. člena ZŠpo-1) in s tem potrdilo, da se zakonitost takih meril presoja v sodnem postopku. Vrhovno sodišče je v zadevi VSRS X Ips 282/2014 poudarilo, da podzakonski predpis ne sme vsebovati določb brez zakonske podlage ter da je presoja takšne nezakonitosti v okviru sodnega varstva, pri čemer sodišče nezakonite določbe ne uporabi (exceptio illegalis). Iz navedenega izhaja, da resorni inšpektorat v inšpekcijskem postopku ne more nadzirati ali celo posegati v normativno pristojnost občine (odlok/merila) ali nalagati njegove uskladitve, temveč se morebitna nezakonitost meril uveljavlja po mehanizmih nadzora zakonitosti predpisov oziroma prek pravnih sredstev zoper posamične odločbe.

Takšno razumevanje razmejitve med normativno podlago in posamičnim odločanjem je skladno tudi z upravno prakso Upravne svetovalnice, kjer je bilo poudarjeno, da zakonitost posamičnih odločb o sofinanciranju predpostavlja obstoj zakonitega splošnega akta lokalne skupnosti, presoja njegove zakonitosti pa ne sodi v okvir posamičnega ali inšpekcijskega postopka (glej primer Odločanje o porabi proračunskih sredstev samoupravnih lokalnih skupnosti.

Morebitna nezakonitost meril, določenih v splošnem aktu lokalne skupnosti, se lahko pravno relevantno odrazi le posredno, in sicer prek zakonitosti posamičnih odločb, izdanih v postopku javnega razpisa. A presoja takšne nezakonitosti in posledični posegi v izdane odločbe so mogoči izključno po pravilih pravnih sredstev po ZUP oziroma v upravnem sporu, ne pa v inšpekcijskem postopku. IRSŠPO lahko v okviru pooblastil iz 82. člena ZŠpo-1 odredi odpravo nepravilnosti pri izvajanju letnega programa športa, ne more pa posegati v normativno raven odločanja ali nadomeščati mehanizmov nadzora zakonitosti splošnih aktov, ki so urejeni z ZLS ali sodnim varstvom.

Glede na navedeno inšpektor prav tako ni pristojen za odreditev preklica oziroma ponovitve javnega razpisa, če je ta objavljen v skladu s predpisi (zakonom in podzakonskim aktom, tu občinskim odlokom).