Področni zakon določa možnost razveljavitve odločbe na zahtevo stranke; tu gradbenega dovoljenja po 59. členu GZ-1 na zahtevo investitorja, vendar pod pogojem, da gradnja še ni bila začeta. Kako naj organ odloči o takšni zahtevi v primeru, ko gradbeno dovoljenje po zakonu ne velja več, ker je od njegove pravnomočnosti preteklo več kot pet let in gradnja ni bila začeta?

Ali naj se o zahtevi odloči z odločbo z zavrnitvijo, ker dovoljenje ni več veljavno, ali pa naj se zahteva zaključi s sklepom po 129. členu ZUP, ker ne gre za upravno zadevo, saj dovoljenja ni mogoče razveljaviti, ker je že po zakonu prenehalo veljati?

Upravna zadeva je odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (prvi odstavek 2. člena ZUP). Pri ugotovitvi, ali gre za upravno zadevo je med ostalim bistveno, da je pravica, obveznost ali pravna korist, o kateri se odloča, določena v materialnem predpisu (več tudi: primer in primer).

Prvi odstavek 59. člena Gradbenega zakona (GZ-1, Ur. l. RS, št. 199/21 in nasl.) določa, da gradbeno dovoljenje preneha veljati, če investitor ne začne z gradnjo v petih letih od njegove pravnomočnosti. Podrejeno pa se v zadevnih postopkih uporablja ZUP (več v Kovač in Sodja (ur.), Komentar GZ-1, 2023).

Četrti odstavek 59. člena GZ-1 določa, da se dokončno oziroma pravnomočno gradbeno dovoljenje do začetka gradnje razveljavi tudi na podlagi zahteve investitorja. To običajno stori zaradi vrnitve komunalnega prispevka (prav tam, v komentarju zadevnega člena GZ-1).

Pri opredelitvi razveljavitve gradbenega dovoljenja kot upravne zadeve po četrtem odstavku 59. člena GZ-1 je treba opredeliti materialnopravni okvir upravne zadeve:

1. ali se kot upravno zadevo lahko obravnava vsako odločanje o razveljaviti gradbenega dovoljenja,
2. ali se kot upravno zadevo smatra le odločanje o razveljavitvi gradbenega dovoljenja, če je gradbeno dovoljenje v času odločanja še veljavno.

Bistveno je, ali ima investitor, ki v petih letih od pravnomočnosti ni začel graditi (glej sodbo UPRS III U 325/2010 z dne 18. 11. 2011), sploh na zakonu utemeljeno pravico zahtevati razveljavitev, posledično pa, ali se v takem primeru lahko začne in vodi upravni postopek ali pa bi se zahteva morala zavreči. Stališča o tem niso enotna.

Nedvomno je odločanje o razveljavitvi upravna zadeva, če je gradbeno dovoljenje v času odločanja veljavno. Prav veljavnost dovoljenja je ključno pravno relevantno dejstvo za odločitev, zato mora organ ugotoviti, ali je gradbeno dovoljenje veljavno, ker od pravnomočnosti ni poteklo več kot pet let oziroma ker je od pravnomočnosti poteklo več kot pet let, a je investitor začel graditi v petih letih od pravnomočnosti. Če je zahteva utemeljena, se gradbeno dovoljenje razveljavi, sicer organ zahtevo zavrne. Izdaja ugotovitvene odločbe, namesto zavrnilne, v smislu, da je gradbeno dovoljenje prenehalo na podlagi prvega odstavka 59. člena GZ-1, je lahko sporna, ker se zahtevek v skladu z zakonom glasi na razveljavitev, ne na ugotovitev nezakonitosti gradbenega dovoljenja, poleg tega GZ-1 ne opredeljuje jasne pristojnosti za odločanje o izdaji ugotovitvene odločbe. 

Pri opredeljevanju upravne zadeve, ko je vložen zahtevek za razveljavitev gradbenega dovoljenja, čeprav je to že prenehalo po samem zakonu, pa se lahko veljavnost gradbenega dovoljenja šteje kot bistven element pravice do razveljavitve. Povedano drugače, upravno zadevo pravice do razveljavitve se lahko obravnava kot pravico do razveljavitve veljavnega dovoljenja, kar a contrario pomeni, da o pravici do razveljavitve ni mogoče govoriti, če gradbeno dovoljenje ni več veljavno. Takšna zahteva bi se zato zavrgla po prvi točki prvega odstavka 129. člena ZUP. Ob tem je sicer treba ugotoviti, da je pravno relevantno dejstvo enako kot pri ugotavljanju utemeljenosti zahtevka, saj bi tudi v tem primeru organ moral ugotoviti, ali je gradbeno dovoljenje veljavno, ker od pravnomočnosti ni poteklo več kot pet let, oziroma če je poteklo, ali je investitor v tem času začel graditi.

Glede na navedeno je GZ-1 mogoče razložiti na oba od omenjenih načinov, zato bi bila zakonita odločitev z odločbo, s katero bi se zahteva zavrnila, kot tudi tista s sklepom, s katero bi se zahteva zavrgla. Zato bi bilo vendar dobrodošlo, da bi področni zakon ob specialnem institutu zahteve po razveljavitvi eksplicitno določil tudi način postopanja v navedenem položaju.

Pomembna razlika je namreč v tem, da bi v prvem primeru iz prejšnjega odstavka organ moral izvesti postopek, v katerem bi stranki pred izdajo odločbe moral zagotoviti pravico do izjave (9. člen in 146. člen ZUP), kar v drugem primeru ni treba. Z izdajo meritorne odločbe bi se zato lahko očitalo, da se je v nasprotju z načelom ekonomičnosti izvajal ugotovitveni postopek, čeprav ni bil nujen, vendar to na samo zakonitost meritorne odločitev ne bi vplivalo. Toda, ker vsebinska odločitev omogoča varstvo pravic stranke že pred izdajo odločbe, je tej možnosti treba dati prednost pred izdajo sklepa o zavrženju, saj v smislu ustavnopravne interpretacije 22. člena Ustave, dosledneje sledi položaju stranke kot subjekta upravnega odločanja.