Na podlagi vložene zahteve stranke pristojni organ izda dovoljenje ali soglasje z upravno odločbo (npr. občinska uprava o uporabi javne površine za namen opravljanja gostinske dejavnosti), kjer so navedeni tudi pogoji izvajanja dejavnosti.

Pri nadzoru pa se pojavi vprašanje, kdo je nosilec dovoljenja. Ali gre za kršitev, če se v primeru opravljenega inšpekcijskega nadzora ugotovi, da oseba, ki uporablja javno površino ni stranka, ki ji je bilo dovoljenje izdano, ima pa podpisano podjemno pogodbo z nosilcem dejavnosti po odločbi?

42. člen ZUP opredeljuje sposobnost biti stranka, torej splošno sposobnost biti nosilec procesnih pravic in obveznosti, ki se nanaša na vsak in ne le na določen upravni postopek oziroma zadevo. To sposobnost veže na pravno subjektiviteto, torej smiselno na obstoj osebe, ki je lahko nosilec materialnih pravic oziroma pravnih koristi ali obveznosti, o katerih se odloča v upravnem postopku. Sposobnost biti nosilec pravic in obveznosti se imenuje pravna sposobnost, tako da je vsak subjekt, ki je po materialnem pravu pravno sposoben, sposoben biti tudi stranka v upravnem postopku (glej Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 1. knjiga, str. 329). Za status stranke pa sta bistveni še opravilna sposobnost, vezana na poslovno sposobnost, katere manko je lahko nadomeščen z ustreznim zastopnikom, in stvarna legitimacija. Če kaka od teh predpostavk ni izpolnjena, se zahteva zavrže s sklepom po 129. členu ZUP. Za določeno zadevo pa je ključna prav stvarna legitimacija, tj. na materialni predpis vezana opredelitev predpostavk, da je določena oseba sploh lahko v postopku obravnavana in v pozitivni odločbi določena kot nosilec pravic, pravnih koristi ali obveznosti (npr. biti imetnik stavbne pravice za gradbeno dovoljenje ali biti oče za pravico do očetovskega dopusta).

Status stranke pa se lahko med ali po izdaji odločbe spremeni (npr. imetnik gradbenega dovoljenja lahko proda nepremičnino, na kateri se lahko zgradi določen objekt, drugemu lastniku), razen če področni predpis tega ne omejuje ali pa po naravi stvari ne gre za na osebo vezano pravico, pravno korist ali obveznost. Vse pravice v upravnem postopku namreč ne morejo biti predmet prenosa med različnimi osebami. Tipičen primer pravic, obveznosti ali pravnih koristi, ki niso vezane na osebo stranke oziroma so prenosljive, so pravice, vezane na lastništvo ali podoben pravni odnos stranke do stvari. Pravice, dolžnosti ali pravne koristi, ki pa po naravi niso prenosljive oziroma so vezane na osebo stranke, je npr. izdaja osebnega dokumenta (glej Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 1. knjiga, str. 361-363, glej sicer 50. člen ZUP). Ostale pravice, pravne koristi in obveznosti pa so načeloma prenosljive, kar se izraža tudi v 153. členu ZUP, saj se celo pri spremembi pravnega nasledstva že med postopkom ob predpostavki prenosljivosti predmeta postopka, ta ne ustavi, ampak se odločba izda novo legitimirani osebi.

V inšpekcijskem nadzoru je obravnavana stranka praviloma dejanski izvajalec dejavnosti, kjer obstaja verjetnost izvajanja dejavnosti, ki ni v skladu s predpisi. Torej ni važen status osebe oziroma formalno nosilstvo za upravičenje, ampak izvajanje dejavnosti po predpisanih oziroma z upravno odločbo opredeljenih pogojih (glej recimo sodbi VSRS I Up 238/2004 z dne 26. 10. 2006 ali X Ips 518/2005 z dne 18. 2. 2009).

Zakon o urejanju prostora (ZUreP-3, Ur. l. RS, št. 199/21 in nasl.) v prvem, drugem in četrtem odstavku 259. člena določa, da je splošna raba javnih površin raba, ki je namenjena prostemu gibanju oseb, predvsem za prehod in dostop do drugih javnih površin, zelenega sistema, bivališč, poslovnih objektov, gospodarske javne infrastrukture in družbene infrastrukture, ter rekreaciji, igri in drugim prostočasnim dejavnostim na prostem. Splošna raba javnih površin v lasti občine se izvaja v skladu z namenom ter pod pogoji in omejitvami, ki jih določa zakon oziroma predpis, izdan na njegovi podlagi. Občina lahko z odlokom določi javne površine in predpiše pogoje za posebno rabo javnih površin. Posebna raba javnih površin je raba, ki glede na vrsto javne površine bistveno ne zmanjšuje ali posega v njeno splošno rabo, ter s katero se na njej omogočajo trajno ali začasno izvajanje gospodarskih in družbenih dejavnosti, izvajanje posegov na objektih, ki mejijo na javno površino, ter drugi posegi in dejavnosti (npr. postavitev gostinskih vrtov).

Pri nadzoru nad izvajanjem dejavnosti je za presojo stvarne legitimacije in tudi načina izvajanja dejavnosti ključna materialnopravna opredelitev pogojev za določeno dejavnost (npr. gostinski vrt po ZUreP-3 in občinskem odloku ter posamični odločbi za določen objekt). Po splošnih niti zadevnih področnih predpisih za nosilstvo pravice tako ni pomembna identiteta nosilca pravice, ampak se upravičenost izvajanja dejavnosti lahko prenese, razen če bi zakon ali odlok določil drugače, npr. če bi se pogoje prek menjave izvajalca dejavnosti izigravalo (recimo če nekdo ne bi bil upravičen do dovoljenja, ker mu je bilo to odvzeto zaradi kršitve, pa bi z najemom drugega lokala, kjer je dovoljenje veljavno, to obšel).

V nadzoru je tako treba preveriti, ali sta poslovni prostor in način izvajanja dejavnosti, izvrševana zakonito po relevantnih predpisih oin dovoljenju. Ni pa že neskladje per se, če to dejavnost izvaja npr. prek najemne pogodbe druga oseba, kot je formalno opredeljen nosilec pravice v dovoljenju. To pomeni, da je pravica izvajanja dejavnosti kot predmet nadzora praviloma vezana na gostinski lokal, ne na osebo, ki ji je izdano dovoljenje. Če je bilo torej stranki izdano soglasje za rabo javne površine za opravljanje gostinske dejavnosti in se pogoji ter okoliščine, v katerih deluje lokal, niso spremenile na način, da bi bilo o izdaji soglasja mogoče odločiti drugače, kot je bilo odločeno, in da ni predhodnih omejitev po odloku, vezanih na izvajalca dejavnosti, je dovoljenje veljavno, ker se nanaša na lokal, v katerem se dejavnost izvaja, izvajana dejavnost pod pogoji dovoljenja pa zakonita.