Ali so vsi organi (npr. upravne enote) dolžni odgovoriti, kadar stranka splošno vprašanje pošlje hkrati na več e-naslovov istovrstnih upravnih organov (npr. upravnih enot)?

Uvodoma je treba ločiti ali gre za upravno zadevo po Zakonu o splošnem upravnem postopku (ZUP, Ur. l. RS, št. 80/99 in novele) ali splošno informacijo po Uredbi o upravnem poslovanju (Uradni list RS, št. 9/18 in novele) ali pa morebiti za zahtevo za dostop do informacij javnega značaja po Zakonu o dostopu informacij javnega značaja (ZDIJZ, Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo in novele).

PRAVILA O KRAJEVNI PRISTOJNOSTI, ČE GRE ZA UPRAVNO ZADEVO

Glede vprašanja kdaj gre za upravno zadevo glej primere Definicija upravnega postopka, Upravna zadeva v javnem interesu, glede opredelitve termina »zadeva« po ZUP in UUP pa glej primer Različne interpretacije pojma »zadeva« po UUP in ZUP.

Vsak upravni organ lahko odloča o upravnih zadevah samo v mejah ali teritoriju svoje krajevne pristojnosti (Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, str. 86 in nadaljnje). Pravila o krajevni pristojnosti (competentia rationae loci) določajo, kateri od več stvarno pristojnih organov je glede na območje, na katerem ima pravico in dolžnost opravljati svoje naloge, pristojen odločati v konkretni zadevi. 

Prvi odstavek 19. člena ZUP določa, da stvarno pristojno ministrstvo odloča v upravnih zadevah na območju celotne države. Enako po naravi stvari velja tudi za državne regulatorne in druge urade in agencije, ki odločajo o upravnih zadevah (glej npr. sklep VSRS I Up 236/2003 z dne 20. 7. 2006). Po drugem odstavku 19. člena ZUP organi državne uprave, organizirani po teritorialnem načelu, odločajo v upravnih zadevah na območju, za katero so organizirani za opravljanje upravnih nalog, ki jih je zaradi njihove narave treba organizirati teritorialno, so pristojne upravne enote. Območja upravnih enot so na podlagi zakonskega pooblastila določena v Uredbi o teritorialnem obsegu upravnih enot v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 75/94 in novele), in sicer tako, da je zagotovljeno racionalno in učinkovito opravljanje upravnih nalog. Območje upravne enote praviloma obsega območje ene ali več lokalnih skupnosti (drugi odstavek 43. člena Zakona o državni upravi (ZDU-1, Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo in novele). Če zakon tako določa, se opravljanje upravnih nalog, ki jih je zaradi njihove narave treba organizirati teritorialno, zagotavlja v območnih enotah, izpostavah oz. drugače imenovanih dislociranih enotah ministrstev oz. organov v sestavi (tretji odstavek 43. člena ZDU-1) (glej Hudej v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 1. knjiga, komentar k 19. členu, str. 206 in 207).

Drugi odstavek 15. člena ZUP določa, da se krajevna pristojnost določa po predpisih o teritorialni organizaciji državne uprave, po predpisih o teritoriju samoupravnih lokalnih skupnosti ter po predpisih o organizaciji posameznih organov. 20. člen ZUP določa, da se v mejah predpisov iz drugega odstavka 15. člena ZUP in v okviru 19. člena ZUP določa krajevna pristojnost:

1. v zadevah, ki se nanašajo na nepremičnine – po kraju, kjer ta leži;
2. v zadevah, ki se nanašajo na dejavnosti državnih organov, organov samoupravnih lokalnih skupnosti in pravnih oseb – po njihovem sedežu; v zadevah, ki se nanašajo na dejavnosti njihovih enot – po sedežu enote;
3. v zadevah, ki se nanašajo na poklicno dejavnost posameznikov, ki se opravlja v določenem kraju – po kraju, kjer se dejavnost pretežno opravlja oziroma, kjer naj bi se pretežno opravljala;
4. v drugih zadevah – po stalnem prebivališču stranke.

Če stranka nima stalnega prebivališča v državi, se določi krajevna pristojnost po njenem začasnem prebivališču v državi, če niti tega nima, pa po njenem zadnjem stalnem oziroma začasnem prebivališču v državi. Če v postopku sodeluje več strank, se določi pristojnost po stranki, zoper katero se vodi postopek oziroma, zoper katero je naperjen zahtevek. Če se krajevna pristojnost ne da določiti po določbah prvih treh odstavkov 20. člena ZUP, se določi po kraju, kjer je nastal povod za postopek. V zadevah, ki se nanašajo na vodno plovilo ali zrakoplov, ultralahko oziroma drugo letalno napravo, in v zadevah, za katere je nastal povod za postopek na tovrstnem vodnem plovilu ali zrakoplovu, ultralahki ali drugi letalni napravi, se določi krajevna pristojnost po sedežu organa, ki je sicer pristojen za upravno zadevo (glej Hudej v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 1. knjiga, komentar k 20. členu, str. 210 in nadaljnje).

Zaradi modernizacije javne uprave, ki zahteva poenostavitev postopkov in izboljšanje dostopnosti upravnih storitev, je bil z novelo ZUP-C (Uradni list RS, št. 73/04) dodan tretji odstavek 19. člena ZUP, ki omogoča vladi, da ugotovi, na katerih področjih je mogoče odpraviti krajevno pristojnost in omogočiti, da stranka uveljavlja pravice kjerkoli v državi pred stvarno pristojnim organom. Nekatere upravne postopke je mogoče voditi v vseh upravnih enotah ali drugih teritorialno organiziranih organih državne uprave ali nosilcih javnih pooblastil ne glede na stalno prebivališče oz. sedež stranke. Uredba o upravnem poslovanju v 83. členu določa, da organi državne uprave, organizirani po teritorialnem načelu, odločajo v upravnih zadevah na območju celotne države v naslednjih na zahtevo stranke uvedenih postopkih:

1. izdaja listin (osebne izkaznice, potni listi, vozniška dovoljenja, dovoljenja za učitelje vožnje, učitelje predpisov in strokovne vodje šol vožnje, izkaznice o vozniških kvalifikacijah, prometna dovoljenja, naznanitve pogrešitev, izgub in tatvin osebnih izkaznic, potnih listin, vozniških dovoljenj in prometnih dovoljenj);
2. izdaja potrdil iz centraliziranih in informatiziranih uradnih evidenc;
3. odločanje o denacionalizacijskih zahtevkih, o katerih odločajo upravne enote (po 1. točki prvega odstavka 54. člena Zakona o denacionalizaciji);
4. vpis v register pridelovalcev grozdja in vina v okviru vinorodnih dežel;
5. priglasitev in opustitev osebnega dopolnilnega dela ter pridobitev vrednotnice;
6. izdaja EU kartice ugodnosti za invalid;
7. priglasitev in prijava na vozniški izpit;
8. vpis spremljevalcev v evidenco o vozniških dovoljenjih in evidenčni karton vožnje;
9. odločanje o spremembi podatka o spolu in vpisu spremembe podatka o spolu v matični register.

V vseh zgoraj naštetih primerih lahko stranka prosto in neomejeno izbira pri katerem od stvarno pristojnih organov bo vložila zahtevo. Zaradi raztega oz. odprave krajevne pristojnosti se pojavlja tveganje, da bo stranka enako vlogo hkrati vložila pri več stvarno pristojnih organih, zaradi česar lahko pride do večkratnega odločanja o isti stvari (ne bi in idem). Zato je pomembno, da imajo organi sistem, ki omogoča seznanitev z morebitnimi vloženimi enakimi vlogami iste stranke. Izključitev pravil o krajevni pristojnosti po tretjem odstavku 19. člena ZUP pomeni, da do kršitve krajevne pristojnosti niti ne more priti. Zato v teh primerih take kršitve ni mogoče uveljavljati kot pritožbeni razlog (237. člen ZUP) niti kot razlog odprave odločbe po nadzorstveni pravici (4. točka prvega odstavka 274. člena ZUP) (glej Hudej v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 1. knjiga, komentar k 19. členu, str. 208).

Četrti odstavek 19. člena ZUP določa, da organi samoupravnih lokalnih skupnosti (občinske uprave in župani) odločajo v upravnih zadevah na območju lokalne skupnosti (glej Hudej v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 1. knjiga, komentar k 197. členu, str. 206 - 209).

Za posamezna upravna področja so lahko s področnim zakonom za določitev krajevne pristojnosti predvidene tudi drugačne navezne okoliščine, kot jih predvideva ZUP. V takih primerih, po načelu subsidiarne rabe ZUP (3. člen ZUP) je treba upoštevati določila posebnega zakona (glej Hudej v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 1. knjiga, komentar k 20. členu, str. 213).

Organ, ki je kot krajevno pristojen začel postopek, ostane pristojen tudi tedaj, kadar nastanejo med postopkom okoliščine, po katerih bi bil krajevno pristojen kakšen drug organ. Organ, ki je začel postopek, lahko odstopi zadevo organu, ki je postal krajevno pristojen po novih okoliščinah, če se s tem znatno olajša postopek, zlasti za stranko (22. člen ZUP). Če zakon ne določa drugače, ostane po institutu ustalitve pristojnosti organ, ki je kot stvarno pristojen začel postopek, pristojen tudi tedaj, ko se med postopkom spremenijo okoliščine za določitev stvarne pristojnosti, ali se spremeni zakon tako, da določa za odločanje v upravni zadevi stvarno pristojnost drugega organa (Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, str. 90). Vsak organ mora po uradni dolžnosti med postopkom ves čas paziti na svojo stvarno in krajevno pristojnost. Če organ spozna, da ni pristojen za določeno upravno zadevo, postopa tako, kot je določeno v četrtem in petem odstavku 65. člena ZUP (23. člen ZUP).

V izogib dvomom naj sklepno v zvezi s postopanjem po ZUP opozorimo, da govorimo o vodenju upravnega postopka oziroma o opravljanju procesnih dejanj v konkretni in posamični upravni zadevi, v kateri stranka z organom formalno komunicira z vlogami, ki jih organ obravnava v skladu z ZUP. To tudi pomeni, da v okviru vodenja upravnega postopka, ki vključuje ugotavljanje dejanskega stanja in varovanje pravic strank praviloma ne odgovarja na morebitna splošna vprašanja strank, ki presegajo obveznosti organa v zvezi s postopkom. Organ namreč svoja stališča o dejanskem in pravnem stanju pojasni v okviru procesnih dejanj, zlasti pravice do izjave stranke in obrazložene odločitve, zato v tem smislu v postopku ne razpravlja s stranko oziroma ne odgovarja na njena vprašanja, ki niso povezana z obveznostmi v postopku.

ZAGOTAVLJANJE SPLOŠNIH INFORMACIJ PO UREDBI O UPRAVNEM POSLOVANJU (UUP)

7. člen UUP (pomen splošnih informacij) opredeljuje splošne informacije kot informacije o načinu poslovanja organa pri odločanju o upravnih zadevah in izdajanju potrdil, pojasnila v zvezi z uresničevanjem pravic, obveznosti in pravnih koristi ter pojasnila v zvezi z drugimi upravnimi storitvami in o načinu poslovanja organa pri izvajanju upravnih nalog. Splošne informacije se ne nanašajo na potek oziroma stanje konkretnega upravnega ali drugega postopka. Tu je pomembna določba, da je organ javne uprave dolžan zagotoviti splošno informacijo vsakomur ne glede na obstoječ oziroma izkazan pravni interes. Treba je torej ločiti splošno obveščanje in informiranje v konkretnih upravnih zadevah (glej Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, str. 134). Splošne informacije v zvezi z upravnimi storitvami, ki se opravijo na vlogo stranke, obsegajo zlasti podatke o tem:

1. kakšni so pogoji za pridobitev pravice;
2. kje in po kakšnem postopku lahko stranka pridobi pravico;
3. kaj je treba priložiti vlogi;
4. kolikšna je višina upravne takse in morebitnih drugih plačil ter kako se plačilo lahko izvede.

V skladu z 8. členom UUP (zagotavljanje splošnih informacij) mora upravni organ zagotavljati splošne informacije brezplačno vsakomur po svetovalcu za pomoč strankam ali po drugih javnih uslužbencih in po svetovnem spletu, lahko pa tudi v obliki pisnih informacij (brošure, zloženke, zgoščenke in podobno), ki so strankam dostopne v sprejemnih prostorih in na drugih ustreznih mestih. Če v istem objektu posluje več organov, lahko organizirajo skupno podajanje splošnih informacij. Svetovalec za pomoč strankam daje splošne informacije v sprejemnem prostoru oziroma drugem primernem prostoru, ki je ustrezno označen. Organ na vidnem mestu in na spletni strani objavi imena, telefonske številke, naslove elektronske pošte in lokacijo javnih uslužbencev, ki zagotavljajo splošne informacije. Javni uslužbenci iz prvega odstavka 8. člena UUP stranki zagotovijo individualno obravnavo. Če to ni mogoče, je obravnava zagotovljena v vidno označenem polju diskretnosti.

V skladu s 17. členom UUP (odgovarjanje na prejete dopise) organ odgovori na vse dopise, iz katerih je mogoče razbrati pričakovanje odgovora organa in identiteto pošiljatelja, razen če se vsebina dopisa nanaša na postopek, ki se še vodi pri organu, če je dopis šikanozen ali če je organ pošiljatelju na bistveno podobno vprašanje že odgovoril. Organ odgovori najpozneje v 15 dneh po prejemu dokumenta. Odgovor pošlje pošiljatelju na naslov, ki izhaja iz dopisa. Organ lahko odgovor objavi anonimizirano na svetovnem spletu. Za zahtevnejše zadeve organ v tem roku pošiljatelju pošlje vsaj obvestilo o nadaljnjem postopanju in roku, ki ga je mogoče pričakovati za pripravo odgovora. Če je v vsebinsko bistveno podobni zadevi organ že objavil anonimiziran odgovor, organ v tem delu pošiljatelja napoti na ta odgovor (glej tudi primer Obveznost organov do odgovarjanja na vprašanja uporabnikov upravnih storitev).

Če gre za splošno vprašanje, ki je hkrati naslovljeno na več istovrstnih upravnih organov (npr. na več upravnih enot glede pogojev za izdajo upravne odločbe po področnem predpisu) menimo, da se lahko en odgovor šteje za odziv vseh naslovnikov, če se naslovniki tako medsebojno dogovorijo oziroma se tako v okviru 49. člena ZDU-1 dogovorijo z resornim ministrstvom.

DOSTOP DO INFORMACIJ JAVNEGA ZNAČAJA PO ZDIJZ

Za definicijo javne informacije so važni naslednji elementi: da informacija izhaja iz delovnega področja organa, da informacija obstaja pri organu v materializirani obliki (to je tudi uradna evidenca) ter da ne obstajajo zakonske izjeme za razkritje, recimo varstvo osebnih in tajnih podatkov ali še tekoč postopek, kjer bi razkritje škodilo njegovemu namenu. Slednje se tehta po načelu sorazmernosti (t. i. test prevladujočega interesa in škodni testi) (Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, str. 136).

5. člen ZDIJZ določa, da so informacije javnega značaja prosto dostopne pravnim ali fizičnim osebam. Vsak prosilec ima na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja tako, da jo pridobi na vpogled, ali da pridobi njen prepis, fotokopijo, ali njen elektronski zapis. Organ lahko prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja. V 6. členu ZDIJZ so navedeni razlogi zavrnitve dostopa ali ponovne uporabe informacij javnega značaja.

Pravico dostopa do informacij javnega značaja ima materialno pravno vsakdo, ki izkaže interes (ne nujno pravni), če je le zahtevani podatek ali dokument definiran kot informacija javnega značaja. 8. člen ZDIJZ določa, da je vsak organ dolžan redno vzdrževati in na primeren način javno objavljati (uradno glasilo organa, svetovni splet, ipd.) ter dati na vpogled prosilcu po vsebinskih sklopih urejen katalog informacij javnega značaja, s katerimi razpolaga. Poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava so dolžni na svojih spletnih straneh objaviti kontaktne podatke osebe ali oseb, pristojnih za posredovanje informacij javnega značaja. Vsak organ mora omogočiti dostop do informacij javnega značaja brezplačno. Prosilec zahteva dostop do informacije javnega značaja s pisno zahtevo za dostop do informacije javnega značaja ali njihovo ponovno uporabo, lahko pa tudi z neformalno zahtevo (12. člen ZDIJZ).

17. člen ZDIJZ zajema obvezno vsebino zahteve. Zahteva mora vsebovati navedbo organa, kateremu se pošilja, osebno ime, firmo ali ime pravne osebe, navedbo o morebitnem zastopniku ali pooblaščencu ter naslov prosilca oziroma njegovega zastopnika ali pooblaščenca. V zahtevi za dostop do informacij javnega značaja mora prosilec opredeliti:

1. informacijo, s katero se želi seznaniti,
2. na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis).

Prosilcu ni treba pravno utemeljiti zahteve, ali izrecno označiti, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. Če iz narave zahteve izhaja, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja po ZDIJZ, organ obravnava zahtevo po tem zakonu. 20. člen ZDIJZ določa, da če organ, ki je prejel zahtevo, ne razpolaga z zahtevano informacijo, mora nemudoma, najpozneje pa v roku 3 delovnih dni od dneva prejema zahteve, odstopiti zahtevo organu, ki je glede na vsebino zahteve pristojen za njeno reševanje, in o tem obvestiti prosilca.

23. člen ZDIJZ določa rok za odločitev o zahtevi za vpogled. Organ je dolžan odločiti o zahtevi prosilca nemudoma, najkasneje pa v roku 20 delovnih dni od dneva prejema popolne zahteve. Če organ zahtevi ugodi, prosilcu nemudoma omogoči seznanitev z vsebino zahtevane informacije tako, da mu jo da na vpogled ali tako, da mu zagotovi njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis (prvi odstavek 25. člena ZDIJZ). V skladu s 26. členom ZDIJZ lahko organ v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument pomeni izjemo po 5.a ali 6. členu ZDIJZ.

Zahtevo za dostop do informacije javnega značaja mora obravnavati vsak organ, na katerega je zahteva naslovljena (gl. zg.), a je glede na postavljeno vprašanje treba opozoriti, da pravica do informacij javnega značaja ne pomeni pravice vložnika, da organ odgovarja na morebitna vprašanja oziroma da ustvarja dokument, s katerim sicer ne razpolaga, ampak gre za pravico do dokumentov, ki v materializirani (fizični ali elektronski) obliki dejansko obstajajo pri organu.