Kdaj stranka izkazuje pravni interes za sprožitev upravnega spora (npr. zoper odločbo Informacijskega pooblaščenca v zadevi dostopa do informacij javnega značaja) in ali se lahko izpodbija zgolj obrazložitev upravnega akta?

V upravnem sporu se zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil (glej 1. člen Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Ur. l. RS, št. 105/06, 107/09, 62/10 in nasl.).

Predmet presoje v upravnem sporu je torej upravni akt (drugi odstavek 2. člena ZUS-1), in sicer dokončni upravni akt, s katerim je bilo odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi (glej primer). Torej, če je posameznik v svojih pravicah ali pravnih koristi prizadet z dokončnim upravnim aktom, potem ima možnost sodnega varstva v upravnem sporu, v nasprotnem primeru tega sodnega postopka ne more sprožiti (glej Kerševan in Androjna, Upravno procesno pravo, 2018, str. 516). Dokončni upravni akt, ki se izpodbija s tožbo v upravnem sporu, je lahko tako prvostopenjska kot drugostopenjska odločitev organov, odvisno od tega, katera izpolnjuje pogoje za upravni akt (glej Breznik et al., ZUS-1 s komentarjem, 2008, str. 31). Navedeno pomeni, da po odločitvi o pritožbi stranke zoper prvostopenjsko odločbo, katera je zavrnjena z odločbo drugostopenjskega organa, postaneta odločbi prve in druge stopnje dokončni, saj proti obema odločbama ni več mogoča vložitev pritožbe (glej Kerševan in Androjna, Upravno procesno pravo, 2018, str. 525).

Stranke v upravnem sporu so tožnik in toženec ter prizadeta oseba s položajem stranke, če tako določa zakon (16. člen ZUS-1). Tožnik je lahko le tisti, kateri je bil stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta (prvi odstavek 17. člen ZUS-1), toženec pa je vselej tisti subjekt, kateri je izdal v upravnem sporu izpodbijani upravni akt (drugi odstavek 17. člena ZUS-1). ZUS-1 v petem odstavku 17. člena določa, da je toženec država, lokalna skupnost oziroma druga pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan. Torej, upravni spor se sproži zoper odločbo oziroma sklep prvostopenjskega organa, razen v primeru, če drugostopenjski organ pritožbi ugodi in sam odloči o tožnikovem zahtevku. V tem primeru se izpodbija odločba organa druge stopnje. Da je lahko posameznik stranka v postopku pa mora imeti sposobnost biti stranka in stvarno legitimacijo. Slednja pa je je podana, kadar je tožnik subjekt uveljavljane materialne pravice oziroma kadar je toženec subjekt zatrjevane obveznosti (glej UPRS Sodba I U 1063/2021-39, z dne 27. 6. 2023, 15. točka). Tožnik mora torej v tožbi izkazati stvarno legitimacijo – da je z upravnim aktom kršena njegova pravica ali pravna korist.

Upravni spor se torej lahko vloži zgolj zoper tisti upravni akt, ki posega v tožnikovo pravico ali njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist (glej tudi 6. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 in sklep UPRS I U 422/2020-38). Vsakdo, ki v upravnem sporu zahteva varstvo svojih pravic ali pravnih koristi, mora namreč skozi celoten postopek izkazovati pravni interes oziroma potrebo po pravnem varstvu (t.i. pravnovarstveni interes). Slednje pomeni, da mora tožnik v tožbi zoper upravni akt dokazati, da bi mu ugoditev tožbe prinesla določeno pravno korist, ki je brez uspeha v sporu ne bi mogel doseči. Navedeno velja za vse vrste tožb: izpodbojno tožbo za odpravo upravnega akta, ugotovitveno tožbo za ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi, tožbo zaradi molka na izdajo in vročitev upravnega akta ter tožbo v sporu polne jurisdikcije za spremembo upravnega akta (33. člen ZUS-1). Na področju odločanja o dostopu do informacij javnega značaja to pomeni, da v kolikor je bila odločitev organa že izvršena (torej dokumenti prosilcu že poslani), tožnik s tožbo na odpravo upravnega akta zoper odločbo, ki je bila že izvršena (o izvršljivosti tovrstnih odločb gl. več v nadaljevanju), svojega pravnega položaja ne more več izboljšati, saj morebitna odprava izpodbijane odločbe ne bi mogla voditi do izboljšanja pravnega položaja tožnika (ker je dokument bil že posredovan in z njim prosilec že seznanjen). V takem primeru bi tožnik lahko tožil na ugotovitev nezakonitosti, vendar bi moral v ugotovitveni tožbi izkazati pravno korist, ki je brez tega ne bi mogel doseči oziroma izboljšati svoj pravni položaj (na primer za pridobitev pravnega temelja za uveljavljanje škode, ki nastane zaradi nezakonitega ravnanja organa). Kot je navedlo VSRS le možnost ugotovitve nezakonitost izpodbijanega akta ne zadošča (sklep VSRS I Up 106/2024 z dne 20. 6. 2024).

Poudariti velja, da tretji odstavek 10. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A) določa, da je organ dolžan prosilcu skladno z odločbo Informacijskega pooblaščenca v pritožbi poslati zahtevani dokument, zadevo, dosje, register, evidenco ali dokumentarno gradivo. A contrario to pomeni, da mora organ počakati z izvršitvijo dokumenta (torej s pošiljanjem informacij javnega značaja prosilcu), če je odločitev zavezanca za dostop do informacij javnega značaja o pravilnosti njegove klasifikacije dokumenta kot informacije javnega značaja, predmet presoje v pritožbenem postopku oz. predmet presoje v upravnem sporu (torej počakati na pravnomočnost odločitve). Kot navaja Upravno sodišče (glej 9. točko sklepa UPRS I U 422/2020-38) bi lahko zaradi izročitve dokumentov prosilcu še pred potekom roka za pravno sredstvo (oz. za sodno varstvo), pomenila v celoti izvotleno pravico stranke do pravnega sredstva, ki stranki pripada tako po ZDIJZ kot ZUS-1, kot tudi po Ustavi RS (25. člen), kot tudi izvotleno pravico do sodnega varstva (23. člen Ustave RS).

ZUS-1 v prvem odstavku 20. člena določa, da lahko tožnik upravni akt izpodbija delno ali pa v celoti, sodišče pa razišče oziroma preizkusi dejansko stanje, ampak le v okviru tožbenih navedb, katere stranka navede v vloženi tožbi. 

Upravni akt se sme v upravnem sporu izpodbijati (27. člen ZUS-1) ob:

1. zmotni uporabi materialnega prava (nepravilno uporabljen veljaven predpis),
2. bistveni kršitvi določb postopka,
3. zmotni oz. nepopolni ugotovitvi dejanskega stanja,
4. iz razlogov, zaradi katerih se upravni akt izreče za ničnega (279. člen ZUP).

Odločbe upravnih organov se torej lahko izpodbija s tožbo na Upravno sodišče RS iz zgoraj navedenih razlogov, in sicer tako, da stranka oz. stanski udeleženec v predhodnem upravnem postopku zoper odločitev upravnega organa (tistega, ki je dokončno odločil o zadevi) vloži tožbo na Upravno sodišče RS (torej sproži upravni spor). Tožnik vloži tožbo v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil postopek končan. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri Upravnem sodišču RS. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Priložiti pa ji je treba tudi to odločbo, katero se s tožbo izpodbija, in sicer v izvirniku ali prepisu (30. člen ZUS-1). Informacije o možnosti, postopku in rokih za sprožitev upravnega spora morajo biti podane tudi v upravni odločbi, ki se izpodbija, in sicer v odseku pouka o pravnem sredstvu, ki sledi za obrazložitvijo (glej tretji odstavek 215. člena ZUP).

V upravnem sporu se lahko izpodbija nezakonitost izdanega upravnega akta oz. sprejete odločitve upravnega organa in ne obrazložitev upravnega akta. Upravni spor na prvi stopnji je tako namenjen presoji zakonitosti upravnega odločanja upravnega organa (torej izreka odločbe, v kateri je bilo odločeno o strankini pravici, obveznosti ali pravni koristi). Obrazložitev upravnega akta se presoja v okviru zakonitosti upravnega akta, in sicer zgolj v okviru, če je bila opravljena presoja upravnega organa logična, konsistentna in dovolj prepričljiva, da odločitve upravnega organa ni mogoče šteti za arbitrarno.