Občinska uprava je prejela prošnjo (npr. za pomoč ob požaru), a je zahtevo treba zavreči, saj vlagatelj ni stranka v postopku (npr. ni lastnik v požaru poškodovane stavbe). Sklep naj bi podpisal oz. izdal župan. Ker zoper sklep župana ni dovoljena pritožba, se postavlja vprašanje, kako oblikovati pouk o pravnem sredstvu; ali je zoper tak sklep torej dovoljena le tožba v upravnem sporu?

V 17. členu ZUP je določeno, da je za odločanje o upravnih zadevah iz izvirne, kot tudi iz prenesene pristojnosti občine na prvi stopnji pristojna občinska uprava, razen v primeru, če v področnem zakonu oz. pri izvirnih pristojnostih samoupravnih lokalnih skupnosti v odloku ni določeno drugače. Občinska uprava je v upravnih zadevah, kjer se stvarna pristojnost določa po ZUP, individualno voden organ in v postopku izdaje odločbe na prvi stopnji v imenu organa, to opravi njegov predstojnik – direktor ali tajnik občine, ne pa župan. Župan je (šele) pritožbeni oz. drugostopenjski organ v upravnih zadevah iz izvirne pristojnosti občine (glej 233. člen ZUP). Enako kot ZUP določa tudi Zakon o lokalni samoupravi (ZLS, Ur. l. RS, št. 72/93 in nasl.) v 67. členu določa, kateri občinski organ je pristojen za odločanje o upravnih zadevah iz pristojnosti občine na prvi in kateri na drugi stopnji.

Vrhovno sodišče RS je tako v Sodba I Up 82/2002 z dne 19. 5. 2004 odločalo v primeru o nepristojnosti župana za odločanje o upravni zadevi na prvi stopnji. V obrazložitvi je zapisano naslednje: »V obravnavanem primeru navedeno pomeni, da mora občina, ko odloča o upravnih zadevah iz izvirne pristojnosti, voditi postopek po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku. Po presoji pritožbenega sodišča je sodišče prve stopnje pri presoji pristojnosti odločanja v upravnem postopku na prvi stopnji svojo odločitev pravilno oprlo na določbo 2. odstavka 67. člena ZLS, po kateri v upravnih stvareh iz občinske pristojnosti odloča na prvi stopnji občinska uprava, na drugi stopnji pa župan in na določbe 14., 15., 16. in 23. člena Odloka, ki določajo delovno področje in pristojnosti občinske uprave. V obravnavani zadevi je s tožbo izpodbijani akt izdal župan Občine K. Zato je tudi po presoji pritožbenega sodišča o zadevi v upravnem postopku na prvi stopnji odločal stvarno nepristojen organ. Sodišče prve stopnje je pravilno presodilo, da pomeni odločanje nepristojnega organa nezakonitost v postopku, ki ima za posledico odpravo odločbe.«

Če na prvi stopnji v občini določa občinska uprava, je strankam zagotovljena pritožba na župana. Župan pri tem praviloma ne vodi postopka, le odloča, saj mora po ZUP postopek v primeru, če je odločevalec brez pogojev, npr. ustrezne izobrazbe in strokovnega izpita iz upravnega postopka, pooblastiti drugo uradno osebo za vodenje postopka (gl. 28. člen ZUP in nasl.). Z vsemi temi določbami se stremi k strokovnosti odločanja, enakosti pred zakonom, preglednosti in demokratičnemu varstvu pravic.

V 237. členu ZUP so določeni temeljni razlogi za pritožbo. V drugem odstavku tega člena je določenih sedem absolutnih bistvenih postopkovnih napak, ki predstavljajo samostojen razlog za pritožbo, in v prvi točki je določeno, da se lahko stranka pritoži, če o upravni zadevi odloči stvarno nepristojni organ – to pomeni organ z napačnega področja ali neprave stopnje. V primeru, da župan odloči v upravnem postopku na prvi stopnji, čeprav je drugostopenjski oz. pritožbeni organ, je storjena absolutno bistvena kršitev pravil postopka.

Glede na 22. člen Ustave RS o enakem varstvu pravic pa lahko posebni predpis (tu odlok o pomoči ob požaru) določa pravila drugače kot po ZUP in ZLS, če to terjajo specifike področja. Velja sicer pravilo, da lex specialis derogat legi generali, toda pri tem mora normodajalec izkazati vsebinsko razumen razlog razlikovanja glede na splošno ureditev (več v Kovač in Jerovšek, 2023, Upravni postopek in upravni spor).

Pri tem je treba opozoriti, da opredelitev pristojnosti na ravni župana na prvi stopnji pomeni tudi poseg v 25. člen Ustave RS o pravici do (učinkovite) pritožbe. Namreč, kadar na prvi stopnji odloča župan ali siceršnji organ, ki izdaja dokončne posamične upravne akte, je strankam pritožba odvzeta. Zato je lahko prenos pristojnosti na sicer drugostopenjski organ za izdajo aktov na prvi stopnji lahko zelo omejen, da je ustavno, npr. zaradi velike nuje po hitrem odločanju (kot npr. na področju trga vrednostnih papirjev, glej več v Kovač in Jerovšek in Avbelj (ur.), Komentar URS, 2019, komentar k 22., 23. in 25. členu Ustave). Tudi ta razlog pa se lahko običajno ustrezneje pokrije z uporabo določb o nesuspenzivnosti (glej že 236. člen ZUP) kot izključitve pritožbe.

Kadar se izdaja akte, zoper katero je dovoljena pritožba, je pouk o pravnem sredstvu drugačen kot v primeru, kadar se izdaja dokončne akte, kot določa 215. člen ZUP). V primeru pritožbe se napiše poleg vrste pravnega sredstva tudi rok, organ, pri katerem se pritožba vloži oz. na katerega se naslovi itd. V primeru, ko je dovoljen upravni spor, pa se v pouk zapiše, da je zoper akt dovoljena tožba v upravnem sporu na Upravno sodišče RS (UPRS) ter ostale elemente v skladu z 215. členom ZUP.

Če je torej v danem primeru pristojnost z odlokom opredeljena kot pristojnost župana že na prvi stopnji, se ti akti ne morejo izpodbijati s pritožbo, ampak le s tožbo na UPRS. Temu ustrezno se zapiše pouk o pravnem sredstvu. Je pa ključno vprašanje, ali je določitev pristojnosti župana na prvi stopnji z odlokom, kolikor gre za tak položaj, ustavno skladna oz. (kot izjema od splošnih pravil po ZUP) vsebinsko utemeljena. Če pristojnost z odlokom za prvostopenjsko odločanje ni določena na ravni župana, pa veljajo določbe ZUP, da na prvi stopnji odloča občinska uprava in se zoper njene akte v pouk o pravnem sredstvu zapiše pravica do pritožbe na župana.