Ali je organ vezan na soglasje, ko se izda zbirna odločba? Ali je v primeru, ko organ ne da soglasja, treba izdati zavrnilno odločbo?

Zbirna ali kompleksna odločba je odločba, za katero je z zakonom ali drugim predpisom, ki temelji na zakonu, določeno, da o zadevi odločata dva ali več organov. Vsak od organov mora odločiti o zadevi, medsebojno pa se dogovorijo, kdo izmed njih bo odločbo izdal (208. člen ZUP). Zbirna odločba se lahko izda tudi na podlagi soglasja, mnenja ipd. drugega organa oziroma organov. Soglasje je elementarni ali akcesorni akt, ki nima predpisanih sestavnih delov in lahko obsega le izrek, razen v primeru zavrnitve soglasja, ki zahteva tudi obrazložitev (Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, str. 219).

Če je z zakonom ali odlokom samoupravne lokalne skupnosti določeno, da mora pristojni organ pred izdajo odločbe zahtevati mnenje drugega organa, sme izdati odločbo šele potem, ko dobi mnenje drugega organa (četrti odstavek 209. člena ZUP). V primeru, če je s posebnim predpisom določeno obvezno mnenje drugega organa, pa ga je pristojni organ dolžan ne le zahtevati, temveč ga tudi upoštevati pri odločanju v zadevi. Pri obveznem mnenju gre po eni strani za mnenje izvedenskega organa o določenem strokovnem vprašanju, ki ga pristojni organ sam ne more rešiti, po drugi stran pa za soglasje, ki je potrebno k odločbi (Androjna in Kerševan, 2006, str. 396). Organ, čigar soglasje ali mnenje je potrebno za odločbo, mora dati soglasje oziroma mnenje najkasneje v 15 dneh od dneva, ko je bilo od njega to zahtevano. Če ta organ v tem roku ne sporoči organu, za katerega je določeno, da izda odločbo, niti da daje soglasje niti da ga odreka, se šteje, da je soglasje dal; če pa ne da nobenega mnenja, izda pristojni organ odločbo tudi brez mnenja (peti odstavek 209. člena ZUP, glej tudi primer 1). Navedeno velja za soglasja in mnenja, na katere je organ vezan po posebnih predpisih predpisih; če pa področni zakon ne določa vezanosti na mnenje, mora organ, ki izdajo odločbo, presoditi mnenje, pri čemer pa odločbo lahko izda tudi v nasprotju z mnenjem, vendar mora seveda v obrazložitvi s pravnimi argumenti pojasniti, zakaj mnenja ni upošteval.

Akcesorni akt sodelujočega organa se ne more samostojno izpodbijati s pritožbo, temveč je možna le pritožba zoper zbirno odločbo, katere sestavni del je to soglasje oziroma mnenje (Kovač in Jerovšek, prav tam, str. 219, glej tudi primer 2).

Organ, ki izdaja odločbo, je načeloma vezan na soglasje drugega organa. Kadar tako določa področni predpis, v povezavi z 209. členom ZUP, izdajatelj zbirne odločbe ne sme izdati ugodilne odločbe, če je soglasjedajalec soglasje zavrnil (glej tudi primer 2). Kot primer, upravna enota, ki izdaja dovoljenja za prebivanje in delo tujcev, je v teh postopkih vezana na (ne)soglasje Zavoda za zaposlovanje (glej npr. sklep UPRS III U 246/2021-3 z dne 6. 1. 2022 in sodba UPRS II U 99/2016 z dne 15. 9. 2016). Pri tem pa je bistveno upoštevati tudi določbe področnih predpisov, ki lahko vsebujejo tudi dodatna in drugačna določila kot ZUP. Npr. Gradbeni zakon (GZ-1, Ur. l. RS, št. 199/21 in spr.) glede mnenj v postopku izdaje gradbenih dovoljenj v 47. členu določa možnost razpisa ustne obravnave z namenom uskladitve mnenj in odločanja organa tudi brez mnenja (glej tudi sodbo UPRS I U 234/2020-17 z dne 11. 2. 2022).

V postopku izdaje zbirne odločbe je bistveno, da kljub vezanosti organa, ki izdaja zbirno odločbo, na soglasje drugega organa, to ne pomeni, da postopek ugotavljanja dejanskega stanja in njegova ocena poteka brez sodelovanja strank pred drugim organom, pač pa gre le za (ne)strinjanje s pričakovano odločitvijo prvega organa, ki temelji na ugotovitvenem postopku tega organa, v katerem so strankam zagotovljena vsa procesna jamstva (glej sodbo UPRS I U 1885/2019-15 z dne 29. 6. 2022). Če soglasjedajalec ne da soglasja k pričakovani odločitvi (negativni akcesorni akt), prvi organ ne more izdati pozitivne odločbe za stranko, mora pa kljub temu v obrazložitvi negativne zbirne odločbe navesti razloge za takšno odločitev in dati stranki možnost, da se do njih opredeli, saj so stranki le na tak način zagotovljena procesna jamstva sodelovanja v postopku in spoštovanje ustavnega načela enakega varstva pravic (kot izhaja tudi iz odločbe USRS Up-936/16-29 z dne 2. 3. 2017).

Torej, organ, ki izdaja zbirno odločbo, je vezan na soglasje drugega organa in mora v primeru zavrnitve soglasja izdati zavrnilno odločbo, če brez soglasja ni mogoče izdati zakonite odločbe, kadar tako določa področni predpis.