Kakšen je postopek spremembe namembnosti objekta iz trgovskega objekta v stanovanjski objekt: ali zadostuje pridobitev pravnomočne odločbe o spremembi rabe na Geodetski upravi RS?

Kateri zakon mora upoštevati gradbeni inšpektor pri izdaji kazni: novejši zakon, ki je ugodnejši za storilca, ali zakon, ki je veljal v času uvedbe inšpekcijskega postopka?

Po Gradbenem zakonu (GZ-1, Ur. l. RS, št. 199/21 in nasl.) je sprememba namena objekta ali njegovega dela poseg, ki se izvede samostojno ali hkrati z vzdrževanjem, manjšo rekonstrukcijo, rekonstrukcijo ali prizidavo. Za spremembo namembnosti se ne šteje, če se namembnost spreminja v okviru podrazreda v skladu s predpisom, ki ureja klasifikacijo vrst objektov CC-SI, in če se spreminja namembnost znotraj razreda poslovnih in upravnih stavb (razred CC-SI 1220), z izjemo podrazreda Konferenčne in kongresne stavbe (podrazred CC-SI 12204) ali znotraj razreda Stanovanjske stavbe za posebne družbene skupine (razred CC-SI 1130). Trgovske stavbe se klasificira s klasifikacijsko oznako CC-SI: 12301, stanovanjski objekt pa se klasificira s klasifikacijsko oznako CC-SI: 11100, če gre za enostanovanjsko stavbo. Za spremembo namembnosti se ne šteje, če se namembnost spreminja v okviru podrazreda v skladu s predpisom, ki ureja uvedbo in uporabo enotne klasifikacije objektov.

Prvi odstavek 5. člena GZ-1 (prej 1. odstavek 4. člena GZ) pa določa, da je tudi za spremembo namembnosti objekta treba imeti pravnomočno gradbeno dovoljenje, kar izhaja tudi iz sodbe UPRS I U 96/2020-20 z dne 16. 3. 2021. Odločba Geodetske uprave RS o spremembi dejanske rabe objekta, oprta na 79. člen Zakona o evidentiranju nepremičnin (ZEN, Ur. l. RS, št. 47/06in nasl.), ni odločba, ki bi določala namen objekta. Dejanska raba stavbe je odvisna od dejanske uporabe in je vpisana v kataster stavb na podlagi diskrecije investitorja oziroma lastnika (ali njim primerljivih položajev - 81. in 87. člen ZEN), vendar pa vpis stavbe, zgrajene brez predpisanih dovoljenj, v kataster stavb ne pomeni njene legalizacije. Torej se dejanska uporaba stavbe nanaša na rabo objekta s strani uporabnika, ne pa na lastnost objekta, ki jo pridobi gradnja s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem in jo izraža njegova namembnost. S pridobitvijo pravnomočne odločbe GURS lastnik nima pridobljenega dovoljenja za uporabo stavbe za stanovanjsko rabo, saj ZEN ni ustrezna materialna podlaga za spremembo namembnosti objekta. Tudi iz sodbe UPRS II U 398/2019-15 z dne 26. 5. 2022 izhaja, da stavba, ki je v uradnih evidencah GURS vpisana kot stanovanjska stavba na podlagi ZEN določa, da se v katastru stavb vodijo podatki o dejanski rabi stavbe (in torej ne tisti, ki ima podlago v izdanih dovoljenjih), vpis stavbe, zgrajene brez predpisanih dovoljenj, pa ne pomeni njene legalizacije (deveti odstavek 81. člena ZEN). Tu gre omeniti še, da se je ZEN uporabljal le do 4. 4. 2022, vendar pa veljavni Zakon o katastru nepremičnin (Ur. l. RS, št. 54/21) v 95. členu enako določa, da vpis podatkov o stavbi in delih stavb brez predpisanih dovoljenj v kataster nepremičnin ne pomeni njihove legalizacije.

Glede na določbe 225. člena ZUP pravnomočnost zagotavlja pravno varnost strank v upravnem postopku in preprečuje spreminjanje odločb po določenem trenutku. To ustavno načelo, zapisano v 158. členu Ustave, varuje pravice strank in zagotavlja, da se odločbe ne spreminjajo. Pravnomočnost upravne odločbe nastopi, ko stranka z njo pridobi pravice ali obveznosti, odločba pa se ne more več izpodbijati v upravnem ali drugem sodnem postopku. To pomeni, da je rok za vložitev tožbe potekel ali je tožba pravnomočno zavržena oziroma zavrnjena. Pravnomočnost sodne odločbe vpliva na pravnomočnost upravne odločbe. Formalno pravnomočna odločba, ki je postala dokončna, lahko postane materialno pravnomočna, ko ni več možna uporaba izrednih pravnih sredstev. Pravnomočnost je lahko tudi delna, kar pomeni, da lahko posamezni deli odločbe postanejo pravnomočni neodvisno od ostalih (Čebulj, v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2002, 2. knjiga, 25 na str. 510-514).

Postopek spremembe namembnosti objekta iz trgovskega objekta v stanovanjske površine zahteva torej pridobitev pravnomočnega gradbenega in uporabnega dovoljenja. Pridobitev pravnomočne odločbe o spremembi dejanske rabe na GURS ne zadostuje. Za zakonito spremembo namembnosti je treba predložiti ustrezno dokumentacijo, vključno z opisom posega, njegovih značilnosti, pričakovanih vplivov na okolico ter ustreznih ukrepov, in upoštevati tehnične zahteve Pravilnika o minimalnih tehničnih zahtevah za graditev stanovanjskih stavb in stanovanj (Ur. l. RS, št. 1/11 in nasl.) ter prostorsko izvedbeni akt občine.

V skladu s 128. členom GZ-1 se lahko postopki, ki so bili začeti pred začetkom uporabe tega zakona, na zahtevo investitorja končajo po določbah novega zakona. To pomeni, da ima investitor možnost izbirati med uporabo starega ali novega pravnega režima za dokončanje svojega postopka. Pri odločanju po načelu (materialne) zakonitosti (6. člen ZUP) je bistveno, da se mora organ držati veljavnih predpisov (po Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 79), kar pomeni, da mora organ po 120. in 153. členu Ustave RS (URS, Ur. l. RS, št. 33/91-I in nasl.) in področnih predpisih ter v skladu s 1. členom ZUP in 3. členom ZUP voditi upravni postopek po zakonsko predpisanem protokolu (formalna zakonitost) ter odločiti o pravici ali obveznosti v takem obsegu in po takih pogojih, kot jih določa materialni predpis glede na dejstva v posamičnem primeru (materialna zakonitost).

Ob spremembi materialnih predpisov med postopkom se praviloma uporabi predpis, ki velja v času odločanja, saj organ odloča v predpisanem roku. Če pa postopek traja nerazumno dolgo in presega predpisane roke, je Ustavno sodišče RS v več primerih odločilo, da se uporabi predpis, ki je veljal ob izteku predpisanega roka, čeprav v času dejanskega odločanja ne velja več. To je skladno z načeli utemeljenih pričakovanj (2. člen), enakosti pred zakonom (14. člen) in pravice do enakega pravnega varstva (22. člen Ustave RS). Če se med postopkom spremeni procesno pravo, na primer ZUP, se uporabi predpis, ki velja v času dejanskega odločanja, ne glede na trajanje postopka. To je bilo potrjeno tudi v sodbi VSRS. I Up 289/05 z dne 17. 3. 2006 in sklepu USRS Up 585/05 z dne 24. 11. 2005. Kadar se med postopkom spremenijo dejstva, na podlagi katerih se odloča, se upoštevajo dejstva, ki so veljala ob izteku predpisanega roka za odločitev, ne pa kasneje spremenjena dejstva, ki so lahko za stranko neugodna. Ne velja, da bi se odločalo po pravu, ki je veljalo v času vložitve zahteve, razen če bi področni zakon to izrecno določal. Prav tako ni pravilno, da bi se upoštevalo tisto, kar je za stranko ugodnejše. Najvišje načelo je spoštovanje veljavnega prava, izjeme pa so možne le pri nerazumno dolgem odločanju. Če je za stranko ugodneje, da uveljavlja pravice po novo veljavnih predpisih, lahko umakne prvotno zahtevo in sproži nov postopek.