Ko upravne enote (UE) vodijo upravni postopek odobritve pravnega posla pri prometu s kmetijskimi zemljišči po posebnem predpisu, morajo najprej ugotoviti, ali sploh gre za kmetijsko zemljišče. Pri tem pridobivajo podatke iz prostorskih aktov občin pa tudi iz zemljiškega katastra. Zgodi se, da je isto zemljišče na podlagi prostorskih aktov uvrščeno med kmetijska zemljišča, na podlagi katastrskih podatkov pa sodi to zemljišče po dejanski rabi med stavbna zemljišča. V takšnem primeru nekatere UE upoštevajo dejansko rabo, sklicujoč se na sodbo UPRS U 921/2004, nekatere UE pa za površine, kjer stoji objekt, zahtevajo gradbeno dovoljenje, saj so v katastrskih podatkih zajete tudi črne gradnje. Geodetska uprava RS namreč skladno z njihovimi predpisi evidentira dejansko stanje v prostoru ne glede na pravno formalna stanja; se pravi, da ne ugotavlja, ali je objekt zgrajen s potrebnimi dovoljenji. Na katere podatke naj se upre UE?

Glede na to, da se vprašanje razlikovanja namenske od dejanske rabe zemljišč nanaša na določbe posebnih - materialnih predpisov in ne ZUP, naj zadevo najprej osvetlimo na poljuden način. Dejanska raba prostora je vse, kar dejansko vidimo okrog sebe v okolju. To so njive in travniki, gozdovi, reke in potoki, naselja, ceste (Simoneti, Zavodnik Lamovšek, 2009). Namenska raba prostora pa je določena s prostorskimi akti. Določa namen, za katerega se lahko objekti in površine uporabljajo. Določanje namenske rabe je v pristojnosti lokalne samoupravne skupnosti – občine; za vodenje in vzdrževanje podatkov o dejanski rabi zemljišč, ki je določena s fizičnimi elementi zemeljskega površja, ki so posledica naravnih dejavnikov ali človekovega delovanja, pa je pristojno Ministrstvo za kmetijstvo oziroma v zemljiškem katastru Geodetska uprava RS.

Namensko rabo prostora ureja Zakon o urejanju prostora (Ur. l. RS, št. 199/21 s sprem.; ZUreP-3), ki v 23. točki 3. člena pojasnjuje, da je namenska raba prostora s prostorskimi akti določena raba površin in objektov, ki ob upoštevanju pretežnosti in prepletanja dopustnih dejavnosti določa namen, za katerega se lahko te uporabljajo. Po 37. členu istega zakona pa se ta raba določi glede na fizične lastnosti prostora in predvideno rabo; določi pa se jo kot območja stavbnih, kmetijskih, gozdnih, vodnih in drugih zemljišč. Skladno s 114. členom tega zakon prostorske ureditve lokalnega pomena ter namensko rabo prostora in prostorske izvedbene pogoje v svojem območju s prostorskimi izvedbenimi akti določi občina.

Za razliko od tega Zakon o katastru nepremičnin (Ur. l. RS, št. 54/21; ZKN) v 8. členu določa, da je kataster nepremičnin temeljna evidenca podatkov o položaju, obliki, fizičnih in drugih lastnostih parcel, stavb in delov stavb, ki izkazuje dejansko stanje nepremičnin. Tako se v katastru nepremičnin vodijo podatki o vrstah dejanske rabe zemljišč in sicer kot kmetijska zemljišča, gozdna zemljišča, vodna zemljišča, pozidana zemljišča in neplodna zemljišča.

Ker se vprašanje nanaša na razlikovanje med dejansko in namensko rabo zemljišč v upravnih postopkih odobritve pravnega posla pri prometu s kmetijskimi zemljišči, pa je potrebno upoštevati še določbe Zakona o kmetijskih zemljiščih (Ur. l. RS, št. 71/11-UPB s sprem.; ZKZ). Po 2. členu tega zakona so kmetijska zemljišča tista, ki so primerna za kmetijsko pridelavo in so s prostorskimi akti lokalnih skupnosti določena kot območja kmetijskih zemljišč. Iz te določbe torej izhaja, da morajo biti zemljišča že v svoji prvinskosti primerna za kmetijsko obdelavo in jih ravno zaradi tega lokalna skupnost določi v prostorskem aktu kot kmetijska; torej jih opredli kot kmetijska po namenski rabi. Poleg te namenske rabe ZKZ sicer v tretjem odstavku 2. člena omenja tudi dejansko rabo (…se poleg zemljišč iz prejšnjega odstavka za kmetijska zemljišča štejejo tudi zemljišča, ki so s prostorskimi akti lokalnih skupnosti določena za nekmetijsko namensko rabo in so v skladu z zakonom, ki ureja kmetijstvo, glede na evidenco dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč uvrščena med njive in vrtove, travniške površine, trajne nasade in druge kmetijske površine), a slednje velja le za izvajanje določb 4. in 7. člena tega zakona ter določb, ki se nanašajo na skupne pašnike, kar pomeni, da ne pride v poštev pri upravnih postopkih odobritve pravnih poslov.

Za upravni postopek odobritve pravnega posla pri prometu s kmetijskimi zemljišči je torej potrebno upoštevati zgolj namensko rabo zemljišča. Judikat, na katerega se sklicujete v vprašanju sicer res določa drugače, a iz judikata povsem jasno izhaja, da je sodišče odločalo prvenstveno na podlagi določb Zakona o dedovanju kmetijskih gospodarstev (Ur. l. RS, št. 70/95 s sprem.; ZDKG). pri tem je presojalo, ali se smejo iz zaščitene kmetije s pravnim poslom odtujiti določena zemljišča, ki so sicer po namenski rabi gozdna, po dejanski pa kmetijska. Pri odlčitvi se je oprlo na takrat veljavno določbo 4. člena ZDKG, ki je odločala, da se za določitev zaščitene kmetije glede bonitete zemljišč in obsega zemljišč uporabljajo podatki iz zemljiškega katastra (torej podatki dejanske rabe); kot tudi na takrat veljavna prvi in tretji odstavek 22. člena, po katerem (1) je oporočitelj smel nakloniti volilo, katerega predmet je del zaščitene kmetije, če se s tem znatno ne prizadene gospodarske sposobnosti zaščitene kmetije; in (3) se je štelo, da je gospodarska sposobnost zaščitene kmetije v smislu prvega odstavka tega člena znatno prizadeta, če je predmet volila kmetijsko obdelovalno zemljišče.

Za razliko od tega se za opredelitev zemljišča kot kmetijskega pri prometu s kmetijskimi zemljišči upošteva zgolj njegova namenska raba. O tem si je enotna tudi sodna praksa (glej npr. sodba UPRS št. III U 100/2020-22 z dne 8. 11. 2023, sodba in sklep VSRS X Ips 33/2018 z dne 22. 12. 2020) Še več, sodišče je v nekaterih primerih posebej izpostavilo, da v kolikor bi se upoštevala dejanska raba, bi lahko to lastniku omogočilo, da bi kmetijsko zemljišče onesposobil za kmetijsko obdelavo in se tako izognil uporabi prisilnih določb ZKZ o prodaji kmetijskih zemljišč (UPRS sodba IV U 144/2019-24 z dne 21. 3. 2022).

Seveda pa je mogoče (še posebej zaradi zatečenega stanja), da na kmetijskem zemljišču stoji objekt. V nekaterih takšnih primerih gre za t. i. razpršeno poselitev ali razpršeno gradnjo (več o tem: https://ipop.si/urejanje-prostora/izrazje/razprsena-poselitev-in-razprsena-gradnja/ ). Ti objekti se v občinskih prostorskih aktih različno označujejo (o tem več ministrstvo za okolje in prostor: https://www.gov.si/assets/ministrstva/MNVP/Dokumenti/Prostor-pomembni-dokumenti/5_priporocila_RG_VO.pdf ), pomembno pa je, da kakršna koli označitev tega objekta na kmetijskem zemljišču ne določa namenskega rabe prostora temveč daje zgolj informacijo o stanju v prostoru. Posledično taka označitev objekta v občinskem prostorskem načrtu in zarisu v katastru še ne izkazuje njegove postavitve skladno s predpisi. Ker pri prodaji zemljišča te-tega ni mogoče prodati brez objekta, ki stoji na njem (in obratno), se lahko zgodi, da je predmet pravnega posla tudi kmetijsko zemljišče na katerem je objekt; pri čemer objekt kot tak sicer ni podvržen kogentnim določam ZKZ, a zaradi njegove spojitve s kmetijskim zemljiščem posredno (preko zemljišča) zapade v upravno presojo in odobritev celotnega pravnega posla (nedvomno pa vpliva tudi na vrednost pravnega posla). Ravno zaradi tega ZKZ pozna izjemo, ki omogoča lastniku takega kmetijskega zemljišča, na katerem stoji objekt, da s to nepremičnino prosto razpolaga – torej mimo določb ZKZ in strogo določenega postopka za prodajo – a le pod pogoji, ki jih določa e. alineja 19. člena. Izjema od splošnega načina prodaje kmetijskega zemljišča (z objavo, sprejemom ponudbe, vlogo za odobritev pravnega posla, ugotavljanje predkupnega upravičenca z najvišje uvrščeno predkupno pravico) je podana le takrat, ko gre za kmetijsko ali vsaj delno kmetijsko zemljišče, ki ni večje od 1.000m², pri čemer ima tam postavljen manj zahteven ali zahteven objekt v skladu z zakonom, ki ureja graditev objektov, izdano pravnomočno dovoljenje za gradnjo. Zato mora upravni organ, ki vodi postopek za odobritev pravnega posla s kmetijskim zemljiščem, v primeru, ko stranke zatrjujejo izjemo po določbi 19. člena ZKZ, vsekakor zahtevati predložitev gradbenega dovoljenja. V kolikor izjeme po tej alineji niso izpolnjene, je potrebno postopek s kmetijskim zemljiščem voditi skladno z določbami 20. – 25.a člena ZKZ.