Kako zagotoviti nepristransko vodenje postopkov v izvršbi glede na to, kdo vodi matični postopek (npr. odmere davka in nadalje izvršbo, npr. zoper poroke )? Kako pri tem zagotoviti upoštevanje določb 35. člena ZUP, zlasti 4. točke, ki določa, da pooblaščena uradna oseba organa ne sme odločati ali opravljati posameznih dejanj v postopku, če je bila udeležena v postopku na prvi stopnji ali je sodelovala pri odločanju?

V praksi okoliščine, ki so podlaga za uporabo poroštva (148. člena Zakona o davčnem postopku), ugotovijo uradne osebe, ki vodijo postopek izvršbe zoper dolžnika in tudi poroka. Postavlja se vprašanje, ali je primerno, da tudi posebni ugotovitveni postopek pred izdajo odločbe poroku vodi izterjevalec oziroma uradna oseba, ki je vodila matični postopek?

Ustava RS v 22. členu zahteva, da se o pravicah, obveznostih in pravnih interesih odloča po izvedbi poštenega postopka. Za pošten postopek je bistveno, da imajo osebe, katerih pravni položaj je predmet postopka, oz. osebe, ki so prizadete s postopkom, možnost, da so seznanjene z dejstvi, ki se nanašajo nanje. Sestavni del poštenega postopka je tudi zahteva, da je v postopku spoštovano temeljno procesno jamstvo nepristranskega odločanja. Nepristranskost pomeni, da tisti, ki odloča, ni zainteresiran za izid postopka ter je odprt za dokaze in predloge strank, zato ne sme imeti v vnaprej ustvarjenega mnenja o predmetu odločanja (glej npr. 35. člen ZUP o izločitvi, prim. Podlipnik v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 1. knjiga, str. 296 in nasl.).

ZUP za uradne osebe določa predvsem dvoje, tj. pravila o pogojih, da neke osebe sploh lahko pridobijo položaj pooblaščenih uradnih oseb, in pravila o nujnosti njihove nepristranskosti kot elementa formalne zakonitosti v postopku (Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2024, str. 93).

Iz 145. člena ZUP izhaja, da se posebni ugotovitveni postopek izvede v vseh primerih, razen v primerih, ko gre za skrajšani ugotovitveni postopek. Poseben ugotovitveni postopek se izvede za ugotovitev dejstev in okoliščin, ki so pomembne za razjasnitev zadeve ali zato, da se da strankam možnost, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi.

Prvi odstavek 148. člena ZDavP-2 (ki ureja poroštvo) določa, da v kolikor davka ni mogoče izterjati iz premoženja dolžnika, se ta izterja iz premoženja povezanih oseb, ki so to premoženje neodplačno oziroma po nižji ceni od tržne pridobile od dolžnika v letu oziroma po letu, v katerem je davčna obveznost nastala, do vrednosti tako pridobljenega premoženja. Sedmi odstavek 148. člena ZDavP-2 določa, da davčni organ izda odločbo, s katero odloči o izpolnjevanju pogojev iz prvega in drugega odstavka tega člena (torej da so izpolnjeni pogoji za poroštvo) in o odgovornosti poroka za plačilo davka (glej tudi odločbo USRS U-I-517/18-10 z dne 9. 6. 2022). Po določbi 148. člena ZDavP-2 se torej vodi postopek izvršbe zoper dolžnika (ki je neuspešen), sledi mu ugotovitveni postopek, v katerem se ugotovijo pogoji za poroštvo in izda odločba, temu pa (lahko) sledi izvršba zoper poroka.

Nadalje 4. točka 35. člena ZUP določa, da predstojniki oziroma pooblaščene uradne osebe organa ne smejo odločati ali opravljati posameznih dejanj v postopku, če so bile udeležene v postopku na prvi stopnji ali so sodelovale pri odločanju. Splošno sprejeto stališče je, da se ta razlog lahko uveljavlja le v postopku na drugi stopnji (v pritožbenem postopku), vendar to velja prav tako za vsa obvezna devolutivna (instančna) pravna sredstva, torej ne samo za pritožbo kot redno pravno sredstvo, ampak tudi za izredna pravna sredstva, o katerih morajo obvezno odločati nadrejeni organi. Namen devolutivnosti je namreč v tem, da zakonitost izdanega akta preveri druga oseba, zato bi bilo v nasprotju, če bi uradne osebe preverjale zakonitost lastne odločitve (glej npr. 35. člen ZUP o izločitvi, prim. Podlipnik, prav tam, str. 306).

Institut nepristranskosti pa ne zajema tudi situacije, ko iste osebe vodijo tako matični kot tudi izvršilni postopek. Praviloma izvršilni postopek vodi organ, ki je izdal izvršilni naslov na prvi stopnji, razen če gre za sodno izvršbo ali izterjavo denarnih obveznosti. Torej ni nujno, lahko pa, da izvršilni postopek vodijo uradne osebe, kot so vodile oziroma odločale v matičnem upravnem postopku. Tu gre za stvar notranje organizacije dela in odgovornosti predstojnika organa (Kovač in Jerovšek, prav tam, str. 270).

Torej ista uradna oseba lahko vodi tako matični, kot tudi izvršilni postopek, kar izhaja tudi iz sodbe VSRS I Ips 2504/2009-48 z dne 8. 3. 2012, saj je cilj izvršilnega postopka prisilna vzpostavitev stanja, ki ga nalaga izvršilni naslov in ga stranka ne izpolni prostovoljno. V pravni teoriji je zastopano stališče, po katerem ima izvršilni postopek sicer dvojno naravo, po eni strani pomeni nadaljevanje upravnega postopka, v katerem je izvršba njegova zadnja in zaključna stopnja, po drugi strani pa je izvršilni postopek povsem ločen in samostojen postopek, vsekakor pa ni temelja, da bi ista uradna oseba ne mogla odločati v tem oz. obeh tipih (matičnem in izvršilnem) postopkov.