V upravnem postopku, uvedenem po uradni dolžnosti, je bil opravljen ogled (npr. ogled domnevno nelegalnega objekta po Gradbenem zakonu v inšpekcijskem nadzoru), sestavljen zapisnik in vročen lastniku zemljišča kot zavezani stranki. Slednji je bil pozvan tudi, da v kolikor on ni zavezanec (investitor), da posreduje dokumentacijo, ki izkazuje drugega investitorja objekta na zemljišču v njegovi lasti, na kar se ni odzval, zato mu je bila izdana odločba o obveznosti (o odstranitvi nelegalnega objekta). Po izdaji odločbe pa je zavezanec (lastnik zemljišča) poslal dopis in kasneje v roku podal pritožbo, v kateri navaja, da investitor ni on, temveč druga oseba, kar se izkaže kot resnično. Kako se obravnava pritožba glede na to, da je bila odločba izdana napačni osebi, vendar so bila ta dejstva o tem organu izkazana šele po izdani upravni odločbi?

V upravnem postopku sta bili udeleženi dve stranki z nasprotujočimi interesi. Organ je izdal odločbo, brez da bi razpisal obvezno ustno obravnavo (ki bi jo moral v skladu s 154. členom ZUP). Ena od strank je v pritožbenem postopku navajala nova dejstva in dokaze (natančnejše obrazložitve, podprte z novimi dokazi), rekoč da z njimi ob priglasitvi stranske udeležbe še ni razpolagala in da jih je nameravala podati na obvezni ustni obravnavi, zaradi česar niso nedovoljene novote v pritožbenem postopku. Ali je takšno stališče pravilno? Ali so ob odsotnosti obvezne ustne obravnave na prvi stopnji upravnega postopka nova dejstva in dokazi, podani v pritožbenem postopku, nedovoljene novote ali dovoljene novote?

Eno izmed temeljnih načel upravnega postopka je načelo poštene uporabe pravic (11. člen ZUP). Zloraba pravice navajati dejstva in predlagati dokaze iz 146. člena ZUP je namreč sankcionirana v tretjem odstavku 238. člena ZUP z ostrejšo omejitvijo pravice navajanja novih dejstev in predlaganja novih dokazov v pritožbenem postopku. V pritožbi pritožnik lahko navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku na prvi stopnji, če mu je bila dana ta možnost.

Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot pritožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti na obravnavi. Omejitev je namenjena preprečevanju zavlačevanja postopka reševanja upravne zadeve in dejansko pomeni, da upravni organ pritožbenih navedb glede dejstev in dokazov, ki bi jih tožnik lahko uveljavljal že v postopku izdaje izpodbijanega akta, ni zavezan vsebinsko presojati. Stranke ne morejo dokazovati ničesar novega, torej ne smejo navajati novih dejstev in novih dokazov, če je vse to bilo mogoče že v postopku na prvi stopnji. Če so neka dejstva in dokazi obstajali v času odločanja na prvi stopnji, mora stranka dokazati, da jih upravičeno ni mogla predložiti oz. se nanje sklicevati. Kaj je opravičljivo, je v presoji upravnega organa. Treba je izhajati iz standarda povprečno skrbnega posameznika in ali bi se okoliščinam, ki so preprečevale seznanitev z dejstvi in dokazi, lahko izognil. Odsotnost dolžne skrbnosti, celo brezbrižnost itd. so argumenti za odrek upravičenja. Toliko bolj, seveda, zamolčanje dejstev, zavajanje ali kakšno drugo fravdulozno ravnanje (Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 2. knjiga, str. 568 in 569).

Nedvomno načelo poštene uporabe pravic od stranke zahteva ravnanja, ki ustrezajo tovrstnim standardom. Zato je utemeljeno pričakovati, da bo oseba, ki jo je organ kot stranko vključil v postopek, po resnici navedla dejstva oziroma dejansko stanje, ki kažejo na to, da se v postopku ne odloča o njenem pravnem interesu oziroma da ne more biti stranka postopka. Opustitev dolžnega ravnanja stranke pa ne spreminja dejstva, da organ ne more voditi postopka zoper osebo, ki ne more biti stranka. Ne gre spregledati, da je ena temeljnih obveznosti organa, da po uradni dolžnosti pazi, da so v postopku udeleženi vsi, na katere pravice in pravne koristi bi vplivala odločba (44. člen ZUP). Zato bi bila nezakonita odločba, če bi se glasila na osebo, ki ni oziroma ne more biti stranka postopka; še več, če bi se taki osebi nalagala obveznost, ki je ne more izvršiti, bi bila odločba lahko celo nična (279. člen ZUP).

Po ZUP navajanje okoliščin, ki kažejo na to, da oseba ni stranka postopka, v pritožbenem postopku, ne more pomeniti prepovedi navajanja novih dejstev in okoliščin (gl. zg.), saj je vodenje upravnega postopka zoper osebo, ki je lahko nosilka stvarne oziroma procesne legitimacije v posamični zadevi osnovna procesna predpostavka za uvedbo in nasploh tek postopka (glej smiselno tudi v oficialnih postopkih 2. točko prvega odstavka 129. člena ZUP). Zato je odločbo, ki ne upošteva prej navedenega, treba nemudoma odpraviti, tj. že v okviru pritožbenega postopka na prvi stopnji, kot določa 242. člen ZUP.

Na navedeno ne morejo vplivati niti določbe področnih zakonov, na primer prvega odstavka 90. člena Gradbenega zakona (GZ-1), ki določa, da je inšpekcijski zavezanec v postopku inšpekcijskega nadzora investitor. Če je investitor neznan, je inšpekcijski zavezanec lastnik zemljišča, objekta ali dela objekta, na katerem se izvaja gradnja. Glede na to je bila izdana po znanih dejstvih ob izdaji odločbe v danem primeru sicer pravilna odločba, ki je zavezovala lastnika zemljišča, toda kot opisano, jo je treba glede na preverjeno napačno legitimacijo zavezanca nadomestiti.

Ob odsotnosti razpisa ustne obravnave, čeprav je zakonsko obvezna (glej 154. člen ZUP), mora stranka v pritožbi utemeljiti oziroma navesti razloge in okoliščine, da v postopku pred prvostopenjskim organom dokazov upravičeno ni mogla predložiti. V takem primeru bi bilo navajanje novih dokazov v pritožbenem postopku načeloma lahko dovoljeno (glej sodbo VSRS I Up 415/2002 z dne 3. 6. 2004). Pri presoji dovoljenosti navedbe novih dejstev in dokazov, sicer sklicevanje le na ne izvedbo ustne obravnave ni dovolj, ne glede na to, da opustitev sama po sebi pomeni kršitev pravil upravnega postopka, ampak je treba presojati tudi druge okoliščine, kot na primer seznanitev stranke z dokazno oceno in možnost prerekanja dejanskega stanja v smislu zagotavljanja pravice do izjave. Če je bila stranka zagotovljena pravica do izjave, bi težko uspešno zatrjevala, da dejstev in dokazov, ki jih je predložila v pritožbenem postopku, ni mogla navesti v postopku na prvi stopnji.