Kako naj ravna upravna enota z odločbo organa druge stopnje, ki je kljub sklepu Ustavnega sodišča o zadržanju izvrševanja 146. člena Gradbenega zakona, odločilo o pritožbi in zadevo vrnilo v ponovni postopek zaradi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, z navodilom, naj organ prve stopnje odločbo vroči strankam? UE se nagiba k stališču, da odločbe druge stopnje v času zadržanja izvrševanja predpisa ne bi vročala strankam, ampak bi počakala na odločitev sodišča in jo vročila potem, ko bo sodišče odločilo in se bodo postopki lahko nadaljevali.

Drugostopenjski organ pri odločanju o pritožbi preizkusi odločbo v okviru pritožbenih navedb v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija; v izpodbijanem delu odločbe po uradni dolžnosti preizkusi še, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon (248. člen ZUP). Če pri tem ugotovi, da so bila v postopku na prvi stopnji nepopolno ali zmotno ugotovljena dejstva oziroma da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, lahko odpravi odločbo prve stopnje in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek, a le v primeru, če spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje (tretji odstavek 251. člena ZUP). V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve izdati novo odločbo.

Meritorno odločanje v ponovnem postopku, kadar se je izvrševanje zakona zadržalo, pa ni možno vse do končne odločitve Ustavnega sodišča o ustavnosti predpisa. V tem primeru gre za 146. člen Gradbenega zakona (GZ-1, Ur. l. RS, št. 199/21 in nasl.), o katerem je Ustavno sodišče izdalo sklep št. U-I-203/23-7z dne 23. 11. 2023, s katerim je zadržalo njegovo izvajanje. Glede zadržanja izvajanja predpisa na splošno velja, da se od objave sklepa o zadržanju izvrševanja predpisa ta ne sme več uporabljati (o tem več na povezavi).

Za pravilno razumevanje instituta zadržanja izvrševanja predpisa je treba vzeti v obzir tretji odstavek 39. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS, Ur. l. RS, št. 64/07 in nasl.), po katerem lahko Ustavno sodišče določi, na kakšen način se odločitev izvrši (glej še Testen v Šturm (ur.), Komentar URS, 2002, povezava). Zaradi zadržanja 146. člena GZ-1 je sodišče določilo način izvršitve tako, da je v zvezi z dopustnostjo izvršbe inšpekcijskega ukrepa iz prvega odstavka 93. člena Gradbenega zakona, izrečenega v zvezi z objektom daljšega obstoja, kot je opredeljen v prvem odstavku 146. člena GZ-1, z izjemo objektov iz drugega odstavka 142. člena Gradbenega zakona tako, določilo, da izvršba ni dopustna, rok za prostovoljno izvršitev inšpekcijskega ukrepa v času odločanja Ustavnega sodišča ne teče.

Odločitev Ustavnega sodišča pomeni, da v času začasnega zadrževanja 146. člena GZ-1 ni mogoče odločati na tej pravni normi, da v tem času ni dopustna izvršba, hkrati pa ne teče rok za izpolnitev. Začasno zadržanje izvrševanja 146. člena GZ-1 velja za prvostopenjske kot drugostopenjske organe pa tudi sodišče v upravnem sporu. Drugačno postopanje organov ali sodišča bi pomenilo ignoriranje začasnega zadržanja, s tem pa nezakonito rabo predpisa, kar ima neposreden učinek na zakonitost morebitne odločitve. Dopustnost uporabe predpisa se namreč ne nanaša zgolj na uporabo na prvi stopnji, ampak tudi na rabo predpisa v smislu presoje njene zakonite rabe v instančnih in sodnih postopkih oziroma meritornega odločanja v teh postopkih.

Zadržanje izvrševanja predpisa torej velja tudi za drugostopenjske organe, ki bi na temelju zadržane pravne norme sprejeli odločitev o (ne)zakonitosti izpodbijane prvostopenjske odločitve. Kolikor je zadržano izvrševanje predpisa, tega ni dopustno uporabiti za presojo zakonitosti, ne glede na to, ali bi se izpodbijana odločba odpravila in zadeva vrnila v ponovno odločanje na prvo stopnjo. To velja tudi v primeru, če bi drugostopenjski organ odločbo odpravil zaradi drugih razlogov, kot je kršitev materialnega prava, saj pritožbe zoper prvostopenjsko odločitev, ki temelji na zadržanem predpisu, ne bi mogel obravnavati. Presoja materialne zakonitosti je namreč sestavni del pritožbenega preizkusa v izpodbijanem delu odločbe.

V obravnavanem primeru drugostopenjski organ o zadevi ne bi mogel odločati in jo vrniti v ponovno odločanje. Toda morebitna odločitev drugostopenjskega organa, kot očitno vendar podana v danem primeru, ne more biti razlog, da bi prvostopenjski organ pred končno odločitvijo Ustavnega sodišča izdal odločbo v ponovljenem postopku. Do takrat velja, da roki za izdajo odločbe ne tečejo, kar izhaja iz tretjega odstavka 222. člena v povezavi z desetim odstavkom 82. člena ZUP in gre za t. i. tiho prekinitev postopka (glej Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 1. knjiga, str. 522).

Ne glede na prej navedeno pa mora prvostopenjski organ upoštevati navodilo drugostopenjskega za vročitev odločbe. Kljub zadržanju predpisa oziroma morebitnem nestrinjanju z drugostopenjsko odločitvijo, prvostopenjski organ ne more ravnati samovoljno, ampak mora upoštevati določbo prvega odstavka 257. člena ZUP, po kateri organ, ki je odločil o zadevi na drugi stopnji, pošlje praviloma svojo odločbo obenem z dokumenti zadeve organu prve stopnje, ki mora odločbo vročiti strankam v osmih dneh od dneva, ko prejme dokument. Zato je prvostopenjski organ odločbo dolžan vročiti. Ob vročitvi pa je treba stranke v skladu z desetim odstavkom 82. člena ZUP obvestiti o zadržanju izvajanja 146. člena GZ-1 ter jih seznanili, da bo odločba o njihovem zahtevku lahko izdana šele po končni odločitvi Ustavnega sodišča.