Ali je potrebno izdati poseben sklep, če oseba izkaže, da ima pravno korist za vpogled v neko zadevo (dokumentacijo)?

Kako ravna upravni organ glede seznanitve vpogleda v dokumentacijo s strani tretjih oseb; mora o tem obvestiti tudi osebe, na katere se dokumentacija nanaša oziroma stranko, glede katere se (je) odloča(lo) o glavni stvari?

Pravica do vpogleda v zadevo je ena izmed temeljnih pravic do informiranja stranke, stranskega udeleženca oziroma tiste osebe, ki izkaže pravni interes za vpogled. A potrebno je ločiti splošno informiranje, tj. obveščanje o storitvah oziroma upravnih nalogah organa od informiranja v konkretnih upravnih zadevah. V skladu z Uredbo o upravnem poslovanju (UUP, Ur. l. RS, št. 9/18 in nasl.) morajo zavezani organi vsem uporabnikom storitev zagotavljati splošne informacije o upravnih storitvah na razumljiv način in predpisani obliki. Pri konkretnih zadevah pa je treba ločiti zlasti (i) pravico do vpogleda na temelju 82. člena ZUP in (ii) dostop do informacij javnega značaja po Zakonu o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ, Ur. l. RS, št. 24/03 in nasl.).

Glede pravice do vpogleda v spis ZUP določa, kdo ima pravico, njen obseg ter posledice kršitev v sklopu načela zaslišanja stranke (glej Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, str. 134-135 in sodba UPRS I U 532/2012 z dne 22. 1. 2013).

ZUP določa, da imajo stranke pravico pregledovati dokumente zadeve in na svoje stroške prepisati ali preslikati potrebne dokumente v fizični ali elektronski obliki, kar poteka v nadzoru določene uradne osebe, lahko pa poteka v informacijskem sistemu organa (ne glede na normativno možnost pregledovanja zadev v informacijskem sistemu, ki jo zakon omogoča že od leta 2005, informacijski sistemi te možnosti ne podpirajo, zato se realno omogoča le fizični pregled zadev v prostorih organov). To pravico ima po drugem odstavku 82. člena ZUP tudi vsakdo drug, ki verjetno izkaže pravno korist.

Pravica tretjih oseb, ki niso neposredno udeležene v postopku, da na podlagi drugega odstavka 82. člena ZUP vpogledajo v spis zadeve, je torej posebna zakonska pravica, o kateri se odloča neodvisno od glavnega upravnega postopka, čeprav vezano na določeno zadevo. Če upravni organ izda sklep na podlagi drugega odstavka 82. člena ZUP, je to odločitev o pravici v smislu prvega odstavka 23. člena Ustave RS (URS, Ur. l. RS, št. 33/91-I in nasl.) ter mora biti zoper njo zagotovljeno sodno varstvo (glej odločbo USRS U-I-16/10-10, Up-103/10-12 z dne 20. 10. 2011). Glede na temeljna načela ZUP kot ustavne pravice je pomembno upoštevati, da pravice vpogleda/pregleda ali prepisa/preslikave niso časovno omejene, zato je treba upravičencem, tj. zainteresiranim osebam, ki imajo pravno korist, omogočiti te pravice po 82. členu ZUP kadarkoli. Te pravice lahko uveljavljajo večkrat oziroma neomejeno za iste podatke/dokumente (glej Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 1. knjiga, str. 516).

Organ, ki vodi postopek, lahko od zainteresirane osebe zahteva, da obstoj svoje pravne koristi obrazloži pisno ali ustno na zapisnik. Če pravni interes izkaže, ji je treba omogočiti vpogled v spis (glej sodbo UPRS IV U 30/2021-23 z dne 23. 11. 2021), ne glede na njegovo ukrepanje po vpogledu (glej primer).

O pravicah do pregleda in obveščanja se odloči s sklepom, kjer gre za sklep o meritorni presoji legitimacije prosilca, a zaradi postranskega vprašanja glede na glavno stvar postopka se o tem ne izdaja odločbe kot tip akta odločitve, temveč sklep.

Ta mora biti pisen, kadar je zoper njega dopustno posebno pravno varstvo, kar velja eksplicitno po osmem odstavku 82. člena ZUP za sklepe, s katerimi se pravica do pregleda, prepisa/preslikave zadeve ter do obvestila o poteku postopka (po sedmem odstavku 82. člena ZUP) zavrne (prav tam, str. 519). Poseben pisni sklep se izda tudi, ko se zahteva le delno zavrne, saj se vendarle lahko prosilcem ugodi zgolj v mejah pravne koristi ter le glede dela spisa. Ugodilna odločitev je tako zakonita brez pisnega sklepa ter se izvede s fizičnim dostopom do želenega dokumenta, njegovega prepisa ali kopiranja; takšna odločitev se evidentira v obliki uradnega zaznamka v zadevi, ki se lahko združi z zaznamkom o času pregleda oziroma izročenih kopijah dokumentov.

Torej v primeru ugoditve vpogleda, npr. tudi po že nekaj let končanem glavnem postopku po 82. členu ZUP izrecen pisni sklep z obrazložitvijo po ZUP ni zahtevan, čeprav bi ne škodil. Koristnost takega pisnega sklepa je predvsem v argumentaciji in s tem predhodni potrebi po soočenju interesov (glej Kovač in Kerševan (ur.), prav tam, str. 520). Na primer sprotna seznanitev glavne stranke in prosilca pripomore k temu, da ne bosta kasneje izpodbijala odločitev npr. s pritožbo zoper odločbo o glavni stvari ter naknadno zaradi transparentnosti za vse udeležence v določenem postopku.

Dodaten argument v prid pisnemu sklepu je v tem, da se z izdajo (in vročitvijo) pisnega sklepa seznani glavno stranko o dovoljenem vpogledu v dokumente in omogoči zaščito njenih pravnih interesov. Kolikor ni seznanjena, kar je verjetno zlasti pri izvrševanju pravice do pregledovanja tretjih oseb, ki se ne omogoča v postopku, v katerem so nastali dokumenti, ampak v samostojnem – ločenem postopku (gl. zg. stališče USRS), ne more varovati svojega pravnega interesa po zaščiti osebnih podatkov, zasebnosti, morda poslovnih in drugih tajnosti, ki so lahko predmet pravnega varstva ipd. Čeprav ZUP omenjenih okoliščin ne šteje kot pravno relevantne za vpogled v dokumente upravne zadeve, to je le verjetno izkazan pravni interes, je zakonitost odločitve o upravičenosti do vpogleda oziroma izkazanem pravnem interesu, ključna za zaščito drugih pravno varovanih interesov stranke, saj sicer glede slednjih ne bi mogla izvrševati ustavne pravice do pravnega sredstva in sodnega varstva, če odločitve organov nezakonito posegajo v njen pravni položaj. V takem primeru namreč odločitve o dovoljenosti pregledovanja ne more izpodbijati v odločitvi zoper akt, s katerim se postopek zaključi, kar lahko stori v primeru procesnih odločitev zoper katere ni dovoljena (samostojna) pritožba (četrti odstavek 258. člena ZUP). Ustavnopravna razlaga pravice do varstva zaščitenih osebnih pravnih interesov bi se lahko (učinkovito) zagotavlja le ob izdaji pisnega in obrazloženega sklepa o dovolitvi pregledovanja. Opozoriti gre, da zapisano velja v primeru uveljavljanja pravice tretjih oseb, ki niso ali niso bile vključene v postopek, v primeru oseb, ki so ali so bile vključene v postopek, ker je njihov pravni interes izkazan, pa se zakonitost odločitve o pregledu presoja v okviru pravnih sredstev zoper končni akt.

Ne glede na prej navedena priporočila, je treba ugotoviti, da upoštevaje pravila, da pa ne gre za kršitev, če ob ugoditvi vpogleda v (npr. gradbeno) dokumentacijo ni izdan sklep, ker kljub potrebi po meritorni presoji obstoja in obsega pravnega interesa upravičenec v tuji zadevi zgolj na podlagi le vpogleda ne more kakorkoli vplivati na pravni položaj glavne stranke. Z vpogledom dobi le pravico sploh ugotoviti, ali se ga zadeva morda tiče – šele naknadno lahko uveljavlja pravice v svojstvu stranske udeležbe po 142. členu ZUP (npr. vloži pritožbo proti odločbi, ugodni za investitorja). Če bi prosilec želel pravice stranske udeležbe, bi moral to zahtevati, zlasti uveljavljati vstop v postopek ali se pritožiti (glej prvi odstavek 229. člena ZUP) ali predlagati obnovo postopka (glej 9. točko 260. člena ZUP) ali tudi pri tožbi v pravdi izkazati pravni temelj za legitimacijo po ZUS-1. Namreč, pravni interes prosilca je pri vpogledu in intervenienci lahko isti, lahko pa se razlikuje (npr. pravico do vpogleda lahko pridobi projektant, ne pa tudi pravic stranskega udeleženca; glej tudi sodbo UPRS I U 347/2012 z dne 15. 3. 2012). Nenazadnje pa se v primeru vpogleda še med nekončanim postopkom obrazložitev dovolitve vpogleda vpiše tudi v obrazložitev odločbe o glavni stvari (glej 214. člen ZUP).

Če se izda po 82. členu ZUP pisni sklep (o zavrnitvi pravice vpogleda), se tudi vroči glavni stranki (glej zg. in ta primer). Izpostaviti gre še, da je glede varstva glavne stranke, npr. investitorja ali lastnika že po ZDIJZ dokončen akt (npr. gradbeno dovoljenje, glej odločbo IP 020-63/2004/8 z dne 20. 3. 2005) javen (prekrije se le osebne podatke fizičnih oseb) in na vpogled podan komurkoli, niti ne le osebam s pravnim interesom. Toda a contrario ni zakonske podlage, na katero bi se glavna stranka (npr. investitor) lahko upravičeno sklicevala, da bi morala biti obveščena o vpogledu nekoga, ki je izkazal pravni interes.