Katero stopnjo strokovnega izpita mora imeti uradna oseba, če je v sistemizaciji delovnih mest določeno, da »vodi in odloča v zahtevnih upravnih postopkih na I. stopnji« ter »vodi najzahtevnejše upravne postopke«? Ali je izpolnjevanje pogojev za vodenje in odločanje v upravnem postopku vezano na pooblastilo predstojnika ali na sistemizacijo delovnega mesta?

Kako se po veljavni ureditvi po Zakonu o splošnem upravnem postopku (ZUP) presoja ustreznost strokovnega izpita iz upravnega postopka, ki je bil opravljen po starejših programih in poimenovanjih (npr. po programu za višjo, visoko strokovno in univerzitetno izobrazbo)? Ali se takšen strokovni izpit šteje kot enakovreden kateri od stopenj strokovnega izpita iz upravnega postopka po današnji ureditvi?

Nadalje, kako se glede na pravila časovne veljavnosti predpisov presoja rok za opravljanje strokovnega izpita iz upravnega postopka, če je bil ta določen v pogodbi o zaposlitvi po prejšnji ureditvi, tj. rok treh mesecev), medtem ko začne med tekom tega roka veljati nova zakonska ureditev, ki rok za opravljanje strokovnega izpita podaljšuje na šest mesecev? Ali se lahko daljši rok uporabi tudi za že sklenjena delovna razmerja?

Upravni postopek lahko vodi in v njem odloča oseba, ki izpolnjuje pogoje glede izobrazbe in strokovnega izpita iz upravnega postopka (kot določata 31. člen ZUP in Uredba o izobrazbi in strokovnem izpitu za vodenje in odločanje v upravnem postopku (v nadaljevanju: Uredba), Ur. l. RS, št. 12/13 in nasl.).

Uredba v 2. členu določa, da v upravnih zadevah na prvi stopnji vodi postopek in odloča oseba, ki ima najmanj izobrazbo, ki ustreza ravni izobrazbe, pridobljeni po študijskih programih za pridobitev izobrazbe prve stopnje, če s to uredbo ni določeno drugače. Nadalje določa, da mora za vodenje in odločanje v upravnih zadevah uradna oseba opraviti izpit druge stopnje, če s to uredbo ni določeno drugače (prvi odstavek 9. člena). Že v drugem odstavku 9. člena pa določa, da mora uradna oseba za vodenje postopkov na prvi stopnji, odločanje v enostavnih upravnih zadevah iz 3. člena te uredbe ter vodenje in odločanje v postopkih upravne izvršbe opraviti izpit prve stopnje. Določila izpolnjevanja pogojev za vodenje in odločanje glede na zahtevnost postopka, stopnjo izobrazbe in stopnjo opravljenega strokovnega izpita iz ZUP so razvidna iz spodnje tabele (prim. Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 3. knjiga, str. 21, 24):

Ne glede na kasnejše spremembe poimenovanj in programov strokovnih izpitov je treba poudariti, da je za presojo izpolnjevanja pogoja strokovne usposobljenosti odločilna vsebina opravljenega strokovnega izpita in njegov pravni učinek, ne pa zgolj naziv programa ali leto opravljanja. Iz prvega odstavka 31. člena ZUP izhaja, da lahko upravni postopek vodi in v njem odloča uradna oseba, ki ima predpisano izobrazbo in opravljen strokovni izpit iz upravnega postopka, pri čemer zakon tega pogoja ne veže na določeno poimenovanje izpita ali na čas njegovega opravljanja.

Strokovni izpit iz upravnega postopka, opravljen po programu za višjo, visoko strokovno in univerzitetno izobrazbo na podlagi takrat veljavnih predpisov, je zato treba presojati z vidika njegove vsebine in namena, to je izkazovanja usposobljenosti za uporabo pravil upravnega postopka. Tudi Uredba o izobrazbi in strokovnem izpitu za vodenje in odločanje v upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 12/13 in nasl.) ne določa, da bi bili strokovni izpiti, opravljeni po prejšnjih predpisih, neustrezni ali neveljavni, niti ne vsebuje prehodnih določb, ki bi že pridobljeno strokovno usposobljenost izključevale.

Takšno razumevanje pogoja strokovnega izpita izhaja tudi iz upravnopravne doktrine pri razlagi 31. člena ZUP, po kateri strokovni izpit predstavlja dokaz strokovne usposobljenosti uradne osebe za vodenje postopka in odločanje v upravnih zadevah. Bistveno je, da izpit zagotavlja znanje in sposobnost uporabe temeljnih pravil upravnega postopka, medtem ko so formalna poimenovanja izpita in spremembe programov skozi čas drugotnega pomena (prim. Kovač, Kerševan (ur.), Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), razlaga 31. člena).

Iz komentarja ZUP izhaja, da zakon z zahtevo po opravljenem strokovnem izpitu zasleduje cilj zagotavljanja zakonitega, strokovnega in pravilnega vodenja upravnih postopkov, ne pa ponovnega preverjanja že pridobljene strokovne usposobljenosti zgolj zaradi kasnejših normativnih ali terminoloških sprememb. Če je bil strokovni izpit opravljen iz vsebin, ki omogočajo pravilno uporabo pravil upravnega postopka, se tak izpit šteje kot vsebinsko ustrezen za izpolnjevanje pogojev iz 31. člena ZUP.

Torej zahtevne (in najzahtevnejše) oz. posebne ugotovitvene postopke na I. stopnji lahko vodi oseba, ki ima opravljen strokovni izpit iz ZUP prve stopnje in pridobljeno izobrazbo najmanj 1. stopnje.

Strokovni izpit iz ZUP druge stopnje pa je treba opraviti za odločanje na I. stopnji v teh postopkih, pri čemer je za odločanje o izrednih pravnih sredstvih posebej predpisana pravna izobrazba 2. stopnje.

Strokovni izpit iz ZUP druge stopnje je treba opraviti tudi za vodenje in odločanje v vseh postopkih na II. stopnji, s tem da je hkrati za odločanje na II. stopnji pogoj tudi stopnja in smer pridobljene izobrazbe, ki mora biti pravna in 2. stopnje.

Predstojnik lahko pooblasti drugo osebo, zaposleno pri istem organu, za vodenje in/ali odločanje v upravnih zadevah iz določene vrste zadev (glej 30. člen ZUP in primer). Torej, da lahko uradna oseba opravlja posamezna dejanja (vodenje oziroma odločanje) v postopku, mora imeti ustrezna pooblastila, ki ji jih podeli predstojnik organa. Pri pooblaščanju druge osebe morajo biti jasno določene zadeve, za katere se pooblašča uradno osebo ter za katera dejanja. Po obsegu pooblastila, ki ga imajo uradne osebe, ZUP razlikuje med

a) osebami, ki so pooblaščene za sprejem odločitve, s katero se postopek konča – če za to izpolnjujejo pogoje, in

b) osebami, ki so pooblaščene le za opravljanje posameznih dejanj v postopku ali za vodenje postopka pred izdajo odločbe, ne pa tudi sprejema odločitve (glej Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 1. knjiga, str. 252-253, in primer Prenos pooblastila za vodenje in odločanje in subsidiarna raba ZUP).

Kakšna bo vsebina pooblastila, ki ga bo predstojnik osebi podelil, je seveda odvisno od delovnega mesta, ki ga ta zaseda oziroma od opredeljenih nalog v aktu o sistemizaciji delovnih mest, katerega vsebino predpisuje Uredba o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in v pravosodnih organih (Ur. l. RS, št. 58/03 in nasl.) v 1. členu. Sistemizacija mora biti v skladu s to uredbo (drugi odstavek 2. člena). Sistemizacija delovnih mest torej določa, kakšno delo nekdo opravlja. Če naloge, ki so določene s sistematizacijo delovnih mest zahtevajo, da ima oseba opravljen tudi izpit iz splošnega upravnega postopka, mora oseba strokovni izpit iz upravnega postopka opraviti najkasneje v treh mesecih od sklenitve delovnega razmerja za to delovno mesto (tretji odstavek 31. člena ZUP). Od nalog, ki so v aktu o sistemizaciji navedene, pa je odvisno, ali bo to izpit prve ali druge stopnje. Torej, če je npr. v sistematizaciji navedeno da uslužbenec, "vodi in odloča v zahtevnih upravnih postopkih na I. stopnji"/"vodi najzahtevnejše upravne postopke", to pomeni, da mora imeti oseba opravljen izpit druge stopnje. Predstojnik sicer osebi, ki ob zasedbi tega delovnega mesta (še) ne izpolnjuje pogoja za zasedbo, npr. če ima opravljen le strokovni izpit iz ZUP prve stopnje, lahko podeli pooblastilo za odločanje v enostavnih upravnih zadevah na I. stopnji in za vodenje postopkov pred izdajo odločbe v zahtevnih (in najzahtevnejših) upravnih postopkih na I. stopnji, vendar pa mora oseba, ki zaseda to delovno mesto, opraviti strokovni izpit iz upravnega postopka druge stopnje.

Če oseba v zakonitem roku (treh oziroma šestih mesecev po ZUP-I) d sklenitve delovnega razmerja ne opravi strokovnega izpita iz upravnega postopka, pogodba o zaposlitvi javnega uslužbenca preneha veljati po samem zakonu, razen če ga ne opravi zaradi razlogov, ki niso na njeni strani. Delovno razmerje javnemu uslužbencu preneha naslednji dan po preteku roka, določenega s pogodbo o zaposlitvi (prva točka prvega odstavka 154. člena Zakona o javnih uslužbencih (ZJU, Ur. l. RS, št. 56/02 in nasl.) oz. analogno po ZJU-1, Ur. l. RS, št. 32/25). Pri nosilcih javnih pooblastil, za katere ZJU ne velja, pa pogodba ne preneha naslednji dan po preteku roka, ampak je mogoče delavcu, ki v predpisanem roku ne opravi strokovnega izpita iz upravnega postopka redno odpovedati pogodbo o zaposlitvi iz razloga nesposobnosti (glej Kovač in Kerševan (ur.), prav tam, 3. knjiga, str. 19-20).

Nespoštovanje pravil o pogojih za uradne osebe je lahko bistvena postopkovna napaka, katere vpliv na zakonitost odločitve se presoja v pritožbenem postopku. Kršitev pravil je tudi eden od razlogov za obnovo postopka, če je odločbo izdala uradna oseba, ki je ni imela pravico izdati (sedma točka 260. člena ZUP), zaradi tega se odločba praviloma odpravi (glej Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, str. 95-96). Pri obnovitvenem razlogu gre za to, da uradna oseba nima pooblastila za izdajo odločbe – ne neposrednega zakonskega pooblastila ne posebnega pooblastila predstojnika. Nepooblaščena oseba je tudi uradna oseba s pooblastilom, če ga prekorači (glej primer Posledice, če uradna oseba brez izpita, in napak pri formi vlog in aktov organa). Prav tako je obnovitveni razlog izpolnjen, če je odločbo izdala oseba, ki je sicer imela predstojnikovo pooblastilo za odločanje, a ni izpolnjevala predpisanih pogojev za odločanje, ki jih določa prvi odstavek 31. člena ZUP. Zaradi tega namreč ni mogoče šteti, da je imela upravičenje oziroma pristojnost izdati odločbo. Pri uveljavljanju obnovitvenega razloga na podlagi sedme točke 260. člena ZUP pa veljajo tudi omejitve iz drugega in četrtega odstavka 261. člena ZUP (glej Kovač in Kerševan (ur.), prav tam, 2. knjiga, str. 656-657). Kršitev pravil upravnega postopka se lahko izpodbija s pritožbo zoper izdano odločbo (četrta točka prvega odstavka 237. člena ZUP; o tem glej sodbo UPRS I U 136/2017-7 z dne 8. 3. 2018).

Glede vprašanja podaljšanja roka za opravljanje strokovnega izpita iz upravnega postopka je treba izhajati iz pravil o časovni veljavnosti predpisov. V skladu s 155. členom Ustave Republike Slovenije zakoni in drugi predpisi praviloma nimajo učinka za nazaj, razen če zakon izrecno določa drugače.

Spremenjena ureditev ZUP, ki se uveljavlja z ZUP-I z uveljavitvijo 7. 2. 2026, podaljšuje rok za opravljanje strokovnega izpita iz upravnega postopka na šest mesecev od sklenitve delovnega razmerja. Sprememba pravila velja za (delovno) pravna razmerja, ki so se nastala po uveljavitvi ZUP-I, vendar je s prehodno določbo 78. člena ZUP-I določeno, da se rok za opravo strokovnega izpita podaljša tudi za osebe, ki bi pred uveljavitvijo ZUP-I morale opraviti strokovni izpit v roku treh mesecev, če se ob uveljavitvi ZUP-I še ni iztekle trimesečni rok od sklenitve delovnega razmerja, v katerem bi sicer morale opraviti strokovni izpit. Povedano drugače, v šestih mesecih od sklenitve delovnega razmerja lahko strokovni izpit opravljajo vsi, katerim se na 7. 2. 2026 še ni iztekel trimesečni rok za opravo strokovnega izpita.

Glede prevedbe strokovnega izpita za osebe, ki so strokovni izpit opravljale pred uveljavitvijo Uredbe o izobrazbi in strokovnem izpitu za vodenje in odločanje v upravnem postopku je sicer treba upoštevati prehodno določbo 36. člena, po kateri:

1. se osebam, ki so po Uredbi o izobrazbi, ki jo morajo imeti zaposleni za vodenje in odločanje v upravnem postopku in o strokovnem izpitu iz upravnega postopka (Uradni list RS, št. 29/00, 66/04 in 17/06), opravile izpit za srednjo splošno ali strokovno izobrazbo, priznava opravljen izpit prve stopnje po tej uredbi. Osebe, ki so v skladu z uredbo iz prejšnjega stavka opravile izpit za višjo, visoko ali univerzitetno izobrazbo, se priznava izpit druge stopnje po tej uredbi.
2. se osebam, ki so opravile strokovni izpit za višjo ali visoko strokovno ter univerzitetno izobrazbo, katerega sestavni del je tudi upravni postopek, oziroma osebam, ki so opravile preizkus strokovne usposobljenosti za dejanja v upravnem postopku po Zakonu o pripravništvu, strokovnih izpitih in izpolnjevanju strokovne izobrazbe delavcev v državni upravi in pravosodju (Uradni list SRS, št. 35/85 – prečiščeno besedilo in 39/85 – popr.), priznava opravljen izpit druge stopnje po tej uredbi. Osebam, ki so v skladu z zakonom iz prejšnjega stavka opravile strokovni izpit za srednjo izobrazbo, katerega sestavni del je bil splošni upravni postopek, se priznava opravljen izpit prve stopnje po tej uredbi.