Organ je prejel zahtevek stranke, pri katerem je bilo ugotovljeno, da del zahtevka ni upravna zadeva. Kakšen je v takem primeru pravilen tip akta oz. način zapisa odločitve?

V konkretnem primeru gre za posebnost po področnem zakonu, Zakonu o kmetijskih zemljiščih, skladno s katerim upravna enota v postopku odloča o odobritvi pravnega posla pri prometu s kmetijskimi zemljišči, ne pa tudi stavbnimi. Kljub temu sme prodajalec skupaj prodajati tako kmetijska kot stavbna (kot enovit pravni posel), nastane pa težava, kako v takem primeru spisati upravni akt. Nekatere UE izdajo najprej odločbo (o odobritvi prometa kmetijskih zemljišč), nato pa še sklep (o zavrženju zahtevka glede stavbnih zemljišč). Nekatere UE pa kar v drugem odstavku odločbe napišejo, da ne odločajo v delu, ki se tiče stavbnih zemljišč. Spet druge UE v drugi točke izreka odločbe zavržejo vlogo v delu, za katero pravni postopek ni predpisan (stavbna zemljišča). Kaj je torej pravilno?

Upravni organi so dolžni o vsakem zahtevku stranke odločiti. Vsebina in oblika odločitve vsekakor variira glede na predmet upravnega postopka, kot tudi glede na morebitne posebnosti po posebnih predpisih. Kljub navedenemu je splošna oblika odločitev, ki jih predpisuje ZUP, odločba, kadar gre za vsebinsko/meritorno odločitev, in sklep, kadar gre za procesno/formalno odločitev.

Glavni del obeh aktov je izrek. V izreku se odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. ZUP v 213. členu določa obvezne in neobvezne sestavine izreka; slednje so lahko po področnih predpisih celo obvezne; običajno pa med te šteje določitev pogojev ali nalogov glede priznane pravice ali naložene obveznosti, določitev izpolnitvenega ali paricijskega roka, v katerem je treba izpolniti obveznost in klavzula o nesuspenzivnem učinku vložene pritožbe. Izrek se praviloma piše v več točkah, da se omogoči nastop delne dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Izrek mora biti jasen, kratek in določen (glej v Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, str. 223–224).

Vsaka (pisna) odločba, ki je izdana v upravnem postopku, mora biti posebej označena kot taka, da se lahko že na zunaj vidi, da gre za konkreten upravni akt, s katerim je bilo odločeno v zadevi, ki je predmet postopka, ne pa o vprašanjih, ki se tičejo postopka, ali so se pojavila v zvezi z izvedbo postopka. O teh vprašanjih se odloča s sklepom (glej v Kerševan in Androjna, Upravno procesno pravo, 2017, str. 328). Za razliko od odločbe se torej s sklepom, ki je sicer tudi posamičen pravni akt, urejajo formalna razmerja v upravnem postopku, zaradi česar s sklepom ni mogoče odločiti v upravni zadevi, ki je glavno vprašanje oziroma predmet postopka. Tako se odločba in sklep razlikujeta že po vsebini oziroma predmetu odločanja (več na povezavi).

V primeru, ko upravni organ prejme zahtevek stranke, za katerega se izkaže, da (delno) ne gre za upravno zadevo, kar lahko ugotovi že tekom formalnega preizkusa vloge ali pa kadarkoli med postopkom, takega zahtevka (v tem delu) ne sme presojati po vsebini, temveč ga mora s sklepom zavreči. Takšno postopanje terja 1. točka prvega odstavka 129. člena ZUP. Za upravno zadevo, ki jo sicer definira 2. člen ZUP, gre namreč takrat, ko so kumulativno izpolnjeni naslednji pogoji: (i) o zahtevku stranke oziroma predmetu postopka se odloča; (ii) predmet odločitve je priznanje ali zavrnitev pravice ali pravne koristi ali naložitev obveznosti ali ugotovitev pravice, pravne koristi ali obveznosti; (iii) odloča se v posamični zadevi (z znanim ali vsaj individualno določljivim naslovnikom); (iv) gre za pravico, pravno korist ali obveznost, kot jo opredeljuje materialno upravno pravo; (v) pri odločanju se presoja (morebitna) kolizija med javno koristjo in interesi strank/e v postopku (več Kovač (ur.), Upravno-procesne dileme o rabi ZUP 2, 2012, str. 63).

Po Zakonu o kmetijskih zemljiščih (ZKZ, Ur. l. RS, št. 71/11) upravni organ odloča o pravici oziroma pravni koristi stranke, tj. o odobritvi pravnega posla pri prometu s kmetijskim zemljiščem, gozdom ali kmetijo. Iz celotnega zakona, izrecno pa iz 17. člena ZKZ, izhaja, da stavbna zemljišča niso predmet urejanja po tem zakonu, pa tudi sicer je pravni promet z njimi prepuščen pogodbeni svobodi oz. prostemu urejanju obligacijskih razmerij. Skladno s tem je jasno, da ZKZ niti drugi predpisi s področja upravnega prava ne urejajo pravnega prometa s stavbnimi zemljišči in tako tudi ne dajejo upravnemu organu nikakršnih pristojnosti za odločanje o dovolitvi oziroma odobritvi takšnih pravnih poslov. To pomeni, da odločanje o pravnem prometu s stavbnimi zemljišči ni upravna zadeva. Ne glede na navedeno pa sme prodajalec hkrati ponuditi v prodajo (kot celoto/paket) tako kmetijska kot stavbna zemljišča (glej sodbo UPRS I U 2351/2018-20 z dne 29. 10. 2019 in druge podobne).

Zato mora upravni organ v danem primeru izdati akt, ki bo hkrati sklep in odločba. S sklepom bo najprej v svoji točki izreka zavrgel zahtevek v delu, ki ni upravna zadeva (npr. se nanaša na stavbna zemljišča), sklicujoč se na 1. točko prvega odstavka 129. člena ZUP; v točkah izreka v delu akta, ki pomeni odločbo, pa bo po vsebini odločil o zahtevku (npr. za odobritev pravnega posla pri prometu s kmetijskimi zemljišči oziroma gozdom, torej mu bo ugodil ali ga zavrnil). Iz izreka odločbe mora jasno izhajati, da je upravni organ odločal o odobritvi pravnega posla le v obsegu, ki se nanaša na kmetijsko zemljišče oziroma gozd (glej sodbo UPRS I U 1913/2017-19 z dne 29. 11. 2018). Za način zapisa takega "dvojnega" akta, ki pomeni tako odločbo kot sklep, in posebnosti sestavnih delov za oba tipa aktov v enotnem aktu glej več na povezavi.

Praksa, da se o delu zahteve, ki ni upravna zadeva, ne bi odločilo z zavrženjem v izreku akta s pravno naravo sklepa oziroma enotnega sklepa in odločbe, ni zakonita, saj pravni učinki sledijo le na temelju posamičnega upravnega akta. V takem primeru bi bil formalno del zahtevka, ki ni zavržen, še nerešen, kar z vidika temeljnih načel varstva pravic in javne koristi ter ekonomičnosti ter nenazadnje zakonitosti ni dopustno.