Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Začetek (inšpekcijskega) postopka v javnem interesu na zahtevo stranke?
Datum odgovora: 29. 10. 2010, pregled 19. 12. 2022
Vprašanje:
Ali bi se strinjali, da po Zakonu o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) velja, da se inšpekcijski postopek začne le uradoma in če kak področni zakon ne določa drugače, velja za tisto področje isto, to je, postopek se začne le uradoma, bi pa bilo dopustno (v skladu z načelom pravne države), da bi poseben zakon določil začetek postopka tudi drugače (še posebej upoštevajoč zakonodajo EU)?
Odgovor:
Zakon o inšpekcijskem nadzoru (ZIN, Ur. l. RS, št. 43/07 in novele) določa skupna pravila raznovrstnih inšpekcij, tudi uvedbo in izvedbo postopka (primarno) v javnem interesu. Ker je ZIN tipični lex generalis (3. člen ZIN), se strinjamo, da se inšpekcijski postopek se zato vedno začne le po uradni dolžnosti. To velja tudi nasploh za postopke v javnem interesu po 125. členu ZUP.
Postopek inšpektor uvede na podlagi lastnih zapažanj inšpektorja na področju, na katerem opravlja inšpekcijski nadzor, ali po načrtih rednih nadzorov v okviru programa dela in določenih analiz tveganja. Lahko se pa inšpekcijski postopek po uradni dolžnosti začne na podlagi prijav, sporočil, pobud, pritožb in drugih vlog. Vendar v inšpekcijskem postopku prijavitelj nima položaja stranke, pač pa ga ima samo zavezanec, zoper katerega je inšpekcijski postopek uveden. ZIN izrecno določa, da položaja stranke nima prijavitelj, kajti kljub podani prijavi se postopek vedno začne po uradni dolžnosti. Inšpektor na prijavo namreč ni vezan.
Če bi poseben zakon določil drugačno možnost za uvedbo inšpekcijskega postopka, t.i. actio popularis, torej možnost začeti postopek v javnem interesu na podlagi zasebne pobude bi lahko prišlo do več problemov, zato menimo, da je možnost uvedbe inšpekcijskega postopka na zahtevo zavezanca oz. glavne stranke, zoper katero se vodi postopek, sistemsko nedopustna. ZIN že sedaj dopušča pobudo tretjih oseb, ki pa so izrecno pojmovani kot ne-stranke v postopku. Možnost uvedbe postopka na pobudo zavezanca nikoli ni bila temeljito teoretično obdelana, ker se je štelo, da bo postopek po uradni dolžnosti začel organ sam, saj bi bilo težko pričakovati, da bo stranka skrbela za javni interes v nasprotju z lastnim interesom (prim. Kerševan v Jerovšek in Trpin, ZUP s komentarjem, 2004, str. 390). Pri inšpekcijah in v npr. davčnih zadevah je tak položaj možen, vendar po vsej verjetnosti stranka ne bi zahtevala uvedbe postopka zaradi javnega interesa v nasprotju z lastnim, temveč če že zaradi lasnega interesa v smislu izigravanja javnega. V praksi bi v določenim primerih lahko prišlo celo do zasičenja organov s takimi zahtevami bodisi na lastno iniciativo zavezancev bodisi npr. na pobudo poslovnih partnerjev, ki bi zahtevali pregled kot neke vrste boniteto oz. obliko zavarovanja. Zato začetka inšpekcijskega postopka na zahtevo zavezanca ni mogoče dopustiti tudi iz pragmatičnih razlogov.
Seveda se vsaka vloga ali prijava, samoovadba, tretira kot pobuda za uvedbo postopka po uradni dolžnosti, vendar inšpektor nanjo apriori ni vezan, kajti prijava ni nujno utemeljena ali ni razlogov za ukrepanje. Če organ ne uvede postopka, vložnik zahteve ali opozorila nima nobenega pravnega sredstva, na podlagi katerega bi lahko izsilil uvedbo postopka po uradni dolžnosti, je nenazadnje tudi ustaljena praksa v upravnem sporu (gl. denimo sklep UpS v Ljubljani, U 726/98-10); v takih primerih ne pride do molka organa, saj postopek sploh ni bil uveden. Na pobudo mora inšpektor odgovoriti s sklepom glede na stališče sodne prakse le, če prijavitelj zatrjuje, da bo zaradi neukrepanja inšpektorja prizadet glede svojih pravic in pravnih koristi (Jerovšek, Pravila za delo občinskih in mestnih inšpekcijskih služb v Vlaj (ur.): Občinske inšpekcije, 1999, str. 26). A pravna korist ni goli interes, temveč na posebni zakon oprta osebna korist, ki bi jo kljub načelni možnosti stranskih udeležencev v inšpekcijskem postopku ne mogli pripisati zavezancu samemu. Če bi torej področni zakon opredelil uvedbo inšpekcijskega postopka, ki po naravi zadeve teče v javnem interesu, kot postopek na zahtevo, bi s tem prevalil breme varstva javne koristi z države na posameznike, če pa bi uvedel alternativno možnost uvedbe postopka po uradni dolžnosti ali na zahtevo strank, pa bi nastopilo opisano izigravanje, s čimer bi v obeh primerih področni zakon z vidika odmika od sistemske ureditve po ZIN in ZUP kljub siceršnji nadrejenosti posegel v enako varstvo pravic (22. člen Ustave RS). Zato bi se ga, če se njegov sprejem ne bi ustavil že pred zaključkom normodajnega postopka, predvidoma razveljavilo v ustavni presoji.
Nekoliko drugače je v primeru, če bi področni zakon opredelil možnost 'uvedbe inšpekcijskega postopka po uradni dolžnosti za zaščito javnega interesa,' ob tem pa tudi na zahtevo neglavne stranke/zavezanca, ampak stranskega udeleženca, ki je prizadet s kršitvijo zavezanca oz. bi ukrep inšpektorja zoper zavezanca vplival na pravni položaj vložnika. S tega stališča je izhajalo tudi Ustavno sodišče pri opredelitvi tretjih oseb kot stranskih udeležencev, čeprav je v navedenih odločitvah Ustavno sodišče obravnavalo le že uvedene postopke in ne samo možnost oz. dolžnost uvedbe postopka na temelju zahtevka stranskega udeležnca (slednji je po ZUP po naravi zadeve lahko vključen v postopek šele po uvedbi postopka, ni sam iniciator, ker vstopa v tuj postopek). V tem smislu tako denimo Zakon o socialnem varstvu (ZSV, Ur. l. RS, št. 3/07 in novele), 105. člen, določa, da glavni inšpektor lahko odredi izredni inšpekcijski nadzor tudi na zahtevo upravičenca do storitve ali njegovega zakonitega zastopnika oziroma druge osebe, ki je imela v postopku položaj stranke, ustanovitelja izvajalca dejavnosti ali organa upravljanja izvajalca dejavnosti. Glede dopustnosti drugačne zakonske ureditve po področni zakonodaji menimo, da to ne bi kršilo načela pravne države, in dodajamo en primer tovrstne ureditve, ki ga najdemo v Zakonu o varstvu okolja (ZVO-2, Ur.l. RS, št. 44/22 in novele). Skladno z načelom javnosti tako v petem odstavku 15. člena ZVO-2 najdemo določbo, da ima javnost pravico sodelovati v postopkih izdajanja konkretnih pravnih aktov, ki se nanašajo na posege v okolje, skladno s tem zakonom.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.