Zadeva: Vročitev prvotne odločbe predlagatelju pri dovoljeni obnovi postopka in priteg drugih stranskih udeležencev 

Datum odgovora: 26. 4. 2011, pregled 1. 1. 2023

Vprašanje:

V upravnem postopku je bila aktivni stranki priznana pravica z upravno odločbo, ki je postala dokončna in pravnomočna, na kar je tretja oseba kot domnevni stranski udeleženec z nasprotnim interesom glede na interes glavne stranke podala predlog za obnovo postopka. Upravni organ je izdal sklep o dovolitvi obnove postopka, saj je ugotovil, da je predlagatelj izpolnil procesne predpostavke in vsaj verjetno izkazal obnovitveni razlog, pri čemer je obnova dovoljena v obsegu udeležbe (novega) stranskega udeleženca. Zanima nas, ali je treba v obnovljenem postopku predlagatelju obnove, tj. po novem priznanem stranskemu udeležencu, prvotno odločbo najprej vročiti ali pa se lahko takoj razpiše narok na ustno obravnavo v zadevi? Nova stranka je pri tem že opravila vpogled v spis in si skopirala dokumentacijo.

V času izdaje prvostopenjske odločbe pa je veljavni področni zakon izrecno določal, da ta oseba nima stvarne legitimacije oziroma položaja stranke v postopku; to možnost je dobila šele z razveljavitvijo določbe področnega zakona, ki je opredeljeval kot stranko v postopku samo glavnega vložnika zahtevka. Navedeno je veljalo po prvem odstavku 62. in 74.b členu Zakona o graditvi objektov, ki je določal, da je v nekaterih postopkih izdaje gradbenega dovoljenja stranka "samo investitor", vendar je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-165/09-34 te določbe razveljavilo in dopustilo obnove postopkov za morebitne prizadete osebe v določenih rokih od objave odločbe, tj. od 18. 3. 2011 dalje (kot je npr. izkoristil zgoraj navedeni predlagatelj). Zanima nas tudi, ali je glede na razveljavljene določbe ZGO-1 in napotilo sodišča na rabo ZUP sedaj potrebno upoštevati 43. člen ZUP in povabiti na ustno obravnavo vse ostale potencialne prizadete osebe, ki imajo oziroma izkažejo v tej upravni zadevi pravni interes?

Odgovor:

Upravni postopek ni namenjen samo varstvu pravic glavne stranke in javnega interesa, temveč tudi varstvu pravic tistih oseb, ki bi bile lahko s priznanjem pravice, pravne koristi ali obveznosti glavni stranki prizadete v svojem pravnem interesu (stranski udeleženci, 43. člen ZUP). Zato mora za vključitev teh oseb v postopek skrbeti upravni organ po uradni dolžnosti, kot določa 44. člen ZUP. Pravni interes teh oseba pa izhaja iz področnih predpisov, saj ZUP ne določa stvarne legitimacije (stranke niti stranskih udeležencev), temveč to stori materialno pravo. Kadarkoli med postopkom (do izdaje odločbe prve stopnje, pa tudi prek pritožbe in predloga za obnovo postopka, prim. drugi odstavek 229. člena ZUP ter prvi in tretji odstavek 261. člena ZUP) pa lahko priglasi svojo udeležbo v postopku tudi domnevni stranski udeleženec sam po 142. členu ZUP in povezanih določbah zakona. Oseba, ki priglasi svojo udeležbo v postopku, mora v vlogi navesti, v čem je njen pravni interes in predložiti o tem dokaze. O zahtevi za vstop je treba nemudoma obvestiti preostale stranke, ki lahko oporekajo osebi pravico vstopa v postopek (Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 156). Oseba, ki ji je dovoljen vstop v postopek kot stranki, mora sprejeti postopek v stanju, v katerem je.

V konkretnem primeru je bil postopek na prvi stopnji zaključen z odločbo v skladu s področnim zakonom po njegovi veljavi v času izdaje odločbe prve stopnje. Po dokončnosti in pravnomočnosti odločbe je podala predlog za obnovo postopka oseba, ki je (glede na spremenjeno materialno pravo v času vložitve predloga in izrecno pravno podlago za uveljavljanje predloga za obnovo) izkazala vsaj verjetno obstoječ obnovitveni razlog (tj. prizadetost svojega pravnega interesa s priznanjem pravice glavni stranki po 9. točki 260. člena ZUP), predlog pa je bil tudi pravočasen in popoln (267. člen ZUP). Obnova postopka je izredno pravno sredstvo, ki omogoča, da se upravni postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva (dokončno odločbo), ponovi deloma ali v celoti ter na podlagi obnovljenega postopka izda drugačna odločba v upravni zadevi. Za obnovo postopka zadošča, da obstaja vsaj eden od obnovitvenih razlogov; recimo oseba, ki zatrjuje, da ji ni bila dana možnost udeležbe v postopku, čeprav je imela to pravico, lahko v določenih rokih zahteva vročitev odločbe, če zve za izdajo odločbe in v primeru dokončnosti, če ni prej mogla uveljavljati svojega pravnega interesa, tudi predlaga obnovo postopka (Breznik et al., Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, 2006, str. 790). Obnovitveni razlog iz. 9. točke 260. člena ZUP pa deluje absolutno, zato že obstoj razloga, da osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka, ta možnost ni bila dana, zadostuje za dovolitev obnove postopka. Zato v takem primeru niti ni mogoče predloga za obnovo na podlagi tretjega odstavka 267. člena ZUP zavrniti, saj ni mogoče vnaprej predvideti, kakšne učinke bo imelo sodelovanje stranke na odločitev v obnovljenem postopku (sodba I Up 1397/2003 z dne 20. 4. 2006, VS18065).

Kadar se postopek obnovi, je treba določiti tudi obseg obnove (prvi odstavek 268. člena ZUP). Obseg je odvisen predvsem od obnovitvenega razloga, kot tudi od faze, v kateri je v prejšnjem postopku do obnovitvenega razloga prišlo. Pri tem je treba upoštevati tudi določbo drugega odstavka 269. člena ZUP, po kateri se dejanja v prejšnjem postopku, na katera ne vplivajo obnovitveni razlogi, v obnovljenem postopku ne ponavljajo. Tako je upravni organ pri odločanju o obsegu obnove omejen z navedbami in razlogi predloga stranke za obnovo postopka (Breznik et al., ibidem, str. 844). V primeru spregleda stranskega udeleženca to pomeni praktično celoten postopek, saj ima katerakoli oseba v položaju stranke enake postopkovne pravice cel čas postopka. V obnovljenem postopku ima stranka enake pravice, kot jih ima v postopku do izdaje odločbe skladno z ZUP, tako da mora biti stranki dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za odločbo (temeljno načelo zaslišanja stranke) in omogočeno sodelovanje v obnovljenem postopku zaradi varstva oziroma obrambe njenih pravic in pravnih koristi (Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 570).

Zato je pravilno postopanje organa, ki je po izdaji sklepa o obnovi postopka osebi, ki ji je z dovolitvijo obnove na podlagi 9. točke 260. člena ZUP priznal pravni interes, že takoj omogočil vpogled v spisno dokumentacijo po 82. členu ZUP. Po tej določbi ima tudi stranski udeleženec pravico vpogleda v vse dokumente v spisu, tudi v izdano odločbo pred dovolitvijo obnove. Če organ te odločbe ali kateregakoli drugega dokumenta (razen redkih izjem, kot jih določa ZUP) tej osebi ni predložil oziroma omogočil vpogleda in kopiranja, ni ravnal zakonito. To pomeni, naj vsaj naknadno tej osebi omogoči vpogled, tako da ji odločbo (in drugo) vroči ali pa jo vsaj obvesti, da ima možnost vpogleda, ali pa ji predloži odločbo (in drugo) ob prvem procesnem dejanju, ki bo opravljeno v obnovljenem postopku. Nova stranka ima vsekakor pravico do seznanitve s celotno dokumentacijo, tudi odločbo (ki bo morda v obnovljenem postopku celo potrjena) kot ključnim dokumentom v zadevi, da lahko uveljavlja svoj pravni interes. K postopanju, ki stranki to omogoči, je organ zavezan že po temeljnih načelih ZUP (zlasti zakonitosti, varstva pravic strank, zaslišanja stranke, materialne resnice itd.). Vendar pa vročitev prvotne odločbe po obnovi postopka novi stranki po obnovi postopka nima istega učinka kot siceršnja vročitev, saj od vročitve odločbe v tem primeru ne tečejo roki za uveljavljanje pravic ali obveznosti oziroma rednih pravnih sredstev. Odločbo se novi stranki tako vroči le zato, da se ta seznani s celoto dejstev in odločitev v zadevi, saj sicer ta stranka lahko po zaključku obnovljenega postopka utemeljeno izpodbijala postopanje organa zaradi bistvene postopkovne napake (gl. tretjo točko drugega odstavka 237. člena ZUP). Ravno v izogib temu očitku - in ne zaradi teka rokov od datuma vročitve - se odločba vroči osebno po 87. členu ZUP, da ima organ dokaz o dostavi odločbe (rok vročitve pa sam po sebi ni merodajen). Torej ni podlage, da bi organ v obnovljenem postopku odlašal npr. s sklicem ustne obravnave zgolj zaradi predhodne vročitve prvotne odločbe novi stranki, saj lahko le to vroči, če do tega ni prišlo že prej, ob začetku naroka. Na ustni obravnavi mora namreč organ omogočiti navzočnost vsem osebam v položaju stranke, da bi se izvedla kontradiktornost obravnave (154. člen ZUP). Če je obravnava po zakonu obvezna, kot v zadevnem primeru glede na nasprotnosmernost interesov glavne stranke in stranskega udeleženca, se načelo zaslišanja izvede (tudi) na obravnavi.

Obnova postopka pa je s področno zakonodajo lahko urejena tudi (delno) drugače. Tako je npr. Ustavno sodišče RS razveljavilo področni zakon in posebej določilo način njegove izvršitve, tj. ZGO-1. Z odločbo (OdlUS) št. U-I-165/09-34 z dne 3. 3. 2011 (Ur. l. RS, št. 20/11, objava 18. 3. 2011) je Ustavno sodišče RS prvi (in povezano drugi) odstavek 62. člena ter 74.b člen ZGO-1 razveljavilo, predvsem z utemeljitvijo, da je v nasprotju z ustavnim načelom enakega varstva pravic (22. člen Ustave), če zakon vnaprej v celoti (ali z arbitrarno matematično formulo) izključuje možnost obrambe interesov tistih oseb v postopku, ki bi bile v skladu z namenom istega ali povezanih zakonov lahko s priznanjem pravice glavni stranki prizadete (torej bi zgrajen objekt posegel v pravni interes teh oseb). S tem je napotilo vse upravne organe (in sodišča), da od trenutka razveljavitve ZGO-1 v tem delu - tj. od dneva po objavi v Ur. l. RS, torej od 19. 3. 2011, in od uveljavitve Gradbenega zakonika (GZ-1, Ur. l. RS; št. 199/21) presojajo v vseh tekočih postopkih izdaje gradbenih dovoljenj, ki še niso izdana in dokončna, tudi za nezahtevne objekte oziroma objekte po državnem in občinskem podrobnem prostorskem načrtu, le po določbah ZUP s presojo stvarne legitimacije (pravnega interesa) po materialnih predpisih (tj. poleg GZ-1 in prostorskih načrtov (emisije) še npr. stvarnopravni zakonik ali stanovanjski zakon itd.). Ker pa je sodišče želelo kljub materialni pravnomočnosti in s tem nespremenljivosti dokončnih in pravnomočnih že izdanih dovoljenj, ki temelji na zaupanju v pravo in daje prednost pravni varnosti pred zakonitostjo v posamični zadevi, omogočiti v določeni meri tudi pravno varstvo osebam, ki po takratnem ZGO-1 niso imele možnosti pridobitve položaja stranke, je omejeno(!) dopustilo tudi obnove postopkov v takšnih primerih (gl. 37. in 38. tč. obrazložitve OdlUS). Tako iz izreka OdlUS izhaja, da lahko predlaga obnovo postopka po 9. točki 260. člena ZUP ne glede na siceršnje roke po ZUP, če gre za kumulativno naslednje pogoje:

1. gradbeno dovoljenje je bilo izdano ob uporabi prvega odstavka 62. člena ZGO-1 (in ne niti tudi razveljavljenih drugega odstavka 62. in 74.b člena);
2. legitimacijo za vložitev predloga ima le (a) oseba, ki je do objave OdlUS vložila pobudo za presojo ustavnosti in zakonitosti prostorskega akta, na podlagi katerega je bilo izdano pravnomočno gradbeno dovoljenje ali (b) druga (prizadeta) oseba, ki bi lahko vložila tako pobudo (v še odprtem roku, prim. tč. 3 spodaj in 38. tč. obrazložitev OdlUS);
3. predlog se lahko vloži le v določenem roku, tj. za osebo pod 2.(a) v 30 dneh od prejema OdlUS, s katero je bilo (oziroma bo) odločeno o njeni pobudi; za osebe pod 2.(b) pa v 30 dneh od objave odločbe v Ur. l. RS (do 17. 4. 2011), če ob tem hkrati od uveljavitve prostorskega akta, na podlagi katerega je bilo izdano gradbeno dovoljenje, oziroma od dneva, ko je ta oseba izvedela za izdajo gradbenega dovoljenja, ni preteklo več kot eno leto.

Pri tem o utemeljenosti predloga te osebe (in ne ostalih pravnih interesih) odloči organ na podlagi ZUP in GZ-1, ki veljata v času odločanja o predlogu za obnovo postopka (paziti je treba tudi na vodenje posebnega in ne le skrajšanega ugotovitvenega postopka). Glede na namen obnove postopka kot izrednega pravnega sredstva in nasploh posegov v pravnomočne odločbe le izjemoma ob najhujših kršitvah in omejeno z legitimacijo, razlogi in roki, gre šteti, da se torej v obnovljenih postopkih po OdlUS št. U-I-165/09-34 upošteva samo pravne interese tistih oseb, ki jim je Ustavno sodišče dopustilo predlagati obnovo in so to v mejah odločbe tudi storile. Zato ne vidimo podlage, da bi organ v obnovljenem postopku na temelju predmetne OdlUS obnavljal postopke po uradni dolžnosti niti v postopek pritegoval ali dal možnost vstopa osebam, ki jih OdlUS ne navaja, torej po siceršnji opredelitvi 43. člena ZUP.

Pri tem pa je treba v aktualnih postopkih upoštevati veljavni, to je kasneje (po prenehanju veljave ZGO-1) sprejeti Gradbeni zakon (glej GZ-1, Ur. l. RS, št. 199/22 in novele), ki omenjeno problematiko sedaj rešuje ustrezno.

Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.

Želite podati svoje mnenje:

Loading comments...