Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Vrnitev pritožbene zadeve organu prve stopnje v ponovni postopek
Datum odgovora: 22. 5. 2024
Status uporabnika: stranka v upravnem postopku
Vprašanje:
Po 251. členu ZUP lahko pritožbeni organ, če je pritožba utemeljena, vrne zadevo v nov postopek prvostopenjskemu organu ali pa sam reši zadevo. Od katerih meril je odvisno, kako bo organ postopal v posamičnem primeru?
Odgovor:
Pritožba in druga pravna sredstva so namenjena preverjanju zakonitosti izdanih upravnih aktov, tako v materialnopravnem kot procesnem smislu oziroma glede pravilnega in popolnega dejanskega stanja, pravilne uporabe materialnega prava in spoštovanja bistvenih postopkovnih pravil (glej zlasti drugi odstavek 237. člena ZUP).
Prvi in drugi odstavek 251. člena ZUP urejata pooblastila organa druge stopanje v zvezi s pritožbo, ki so usmerjena v to, da ta organ lahko sam odloči o (sporni) upravni zadevi in tako dokončno konča upravni postopek ali pa vrne zadevo v ponovni postopek na prvo stopnjo, zlasti če je treba dopolniti ugotovitveni postopek. Namen teh pooblastil je sicer, da drugostopenjski organ načeloma sam odpravi ugotovljene pomanjkljivosti v prvostopenjskem postopku in dokončno vsebinsko odloči o pritožbi, če je to možno. To lahko stori bodisi tako, da po odpravi pomanjkljivosti pritožbo zavrne, bodisi da pritožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in odloči o zadevi, ali da izpodbijano odločbo spremeni s svojo odločbo. Drugostopenjski organ lahko sam dopolni ugotovitveni in dokazni postopek in odpravi pomanjkljivosti, če ugotovi nepopolno ali zmotno ugotovljena dejstva, bistvene kršitve pravil postopka, ter nejasen ali v nasprotju z obrazložitvijo izrek izpodbijane odločbe. ZUP ne omejuje, katere bistvene kršitve pravil postopka je mogoče odpraviti, zato mora drugostopenjski organ odpraviti vse relativne in absolutne bistvene kršitve, ki jih je možno odpraviti na drugi stopnji. Zakon drugostopenjskemu organu sicer omogoča, da odpravo pomanjkljivosti (npr. glede ugotavljanja dejanskega stanja v smislu izvedbe dodatnih dokazov) prepusti prvostopenjskemu ali drugemu zaprošenemu organu, kar mu nato omogoči sprejem odločitve v pritožbenem postopku.
Kadar pa bi odprava pomanjkljivosti zahtevala ponovitev celotnega ali bistvenega dela prvostopenjskega postopka, kar bolj ekonomično opravi organ prve stopnje (npr. že zaradi sedeža, bližjega lokaciji bivališča ali sedeža stranke oziroma nepremičnine, ki je predmet postopka), je smiselno, da te pomanjkljivosti odpravi organ prve stopnje. Tretji odstavek 251. člena ZUP zato omogoča organu druge stopnje, da odpravi prvostopenjsko odločbo brez dokončne odločitve o zadevi in jo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Ta možnost se torej uporabi, kadar organ druge stopnje oceni, da bo organ prve stopnje hitreje in učinkoviteje odpravil pomanjkljivosti postopka (npr. glej tako tudi sodno prakso, recimo sodbo VSRS I Up 375/2005 z dne 12. 7. 2007). Organ druge stopnje mora to presojo obrazložiti, saj gre za procesno diskrecijo, pri čemer upošteva načela ekonomičnosti (14. člen ZUP), varstva pravic strank (7. člen ZUP) in razumno trajanje postopka (Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 2. knjiga, str. 608 in 609).
Pri tem se večkrat pojavijo predlogi, naj bi se ZUP v tem delu spremenil (npr. tako predlogi Varuha človekovih pravic leta 2017 (tudi po Letnem poročilu za to leto) in Državnega sveta RS leta 2018), tako da bi ZUP določal obvezno meritorno rešitev pritožbe na ravni pritožbenega organa, brez vračanja prvi stopnji. Za to pa sistemsko ni podlage, saj je funkcija pritožbe (le) kontrola zakonitosti ravnanja prvostopenjskega organa, ni pa vloga drugostopenjskega organa nadomeščati prvostopenjskega, sploh ob napakah slednjega. Obveznost meritornega odločanja na drugi stopnji bi v določenih primerih (npr. pri izdaji sklepov o zavrženju ali ustavitvi, pri kršitvah pravil o pristojnosti organa, kršitvah pravil o personalni pristojnosti uradnih oseb, izdaji odločbe brez akcesornega akta, opustitvi pravice do udeležbe v postopku ipd.) nedopustno posegala v pravico do dvostopenjskega odločanja. Pritožbena funkcija je med drugim (o tem več v Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, str. 245 in povezane) namreč tudi izražena kot povratna informacija med pristojnimi organi, saj prek pritožbe drugostopenjski organ dobi sliko (ne)učinkovitosti pravil področnega prava, za kar je pristojen v smislu oblikovanja in izboljšave predpisov na področju, prvostopenjski organ pa prek utemeljene pritožbe, posebej vrnjene v novo odločanje, dobi vodila in se (na)uči, kako mora ravnati ne le v posamičnem, ampak vseh istovrstnih primerih. Nadalje empirični podatki (glej npr. stran Upravna statistika, podatki za drugostopenjsko odločanje, 2024) ne podpiraje teze, naj bi organi druge stopnje večino zadev z utemeljenimi pritožbami vračali v nov postopek, temveč rešijo veliko večino takih pritožb sami meritorno.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.