Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Vpogled v dokumente v spisu označene kot poslovna skrivnost
Datum odgovora: 15. 1. 2024, dopolnjeno 22. 1. 2024
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Uradna oseba vodi upravni postopek, v katerem sodelujejo glavna stranka in stranski udeleženci. Dokument, ki ga je glavna stranka predložila v svoji vlogi, je bil naknadno s strani stranke označen kot poslovna skrivnost, gre pa za dokument okoljske narave. Kako ugotoviti, ali gre res za dokument, ki predstavlja poslovno skrivnost in ali do tega dokumenta lahko, v okviru pravice vpogleda v spis, dostopajo stranski udeleženci v celoti ali zgolj deloma? Kdo je dolžan ugotavljati, ali gre v dokumentu za poslovno skrivnost?
Odgovor:
Pravica do vpogleda v spis predstavlja eno izmed temeljnih pravic informiranja stranke, stranskih udeležencev oziroma katerekoli druge osebe, ki za vpogled v dokumentacijo spisa izkaže pravni interes (82. člen ZUP). Pravica do vpogleda v spis je odraz več ustavnih (glej 22, 23., 25. in 157. člen Ustave Republika Slovenije (URS, Ur. l. RS, št. 33/91-I in nasl.)) in temeljnih načel po ZUP, zlasti 7., 9. in 13. člena ZUP o pravici biti slišan, varstvu pravic strank in učinkovitega pravnega varstva (več v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 1. knjiga, str. 508). Vse pravice glede informiranja legitimiranih oseb v postopku spadajo med t. i. pravice obrambe, katerih namen je zagotoviti ustrezen položaj strank v postopku v razmerju do oblasti, da bi kljub ali ravno zaradi nadrejenosti javne koristi pravno zaščitena posamezna upravičenja prišla do izraza (glej Kovač, Participacija in informiranje v upravnem postopku–trendi v Sloveniji in Evropski uniji, 2014, str. 865).
Načelo zaslišanja stranke (pravica biti slišan) predstavlja eno izmed pravic obrambe ter strankam zagotavlja tri temeljne pravice: (1) informiranje, (2) sodelovanje pri dokazovanju in seznanitev z dokazi ter (3) opredelitev upravnega organa/sodišča do izjav strank (več v Kovač, Participacija in informiranje v upravnem postopku–trendi v Sloveniji in Evropski uniji, 2014, str. 857-876). Pravica biti slišan tako predstavlja izraz kontradiktornosti postopka oziroma vnašanja večje »enakosti orožij« med upravnim organom in stranko oziroma dvema nasprotnima strankama. Princip enakosti orožij implicira, da mora imeti vsaka stranka razumno možnost predstaviti svojo zahtevo in podati svoja stališča, tako glede dejanske kot pravne podlage spora, predlagati dokaze ter se izjaviti o navedbah nasprotne stranke ter rezultatih dokazovanja pod pogoji, ki je ne postavljajo v neenakopraven položaj nasproti drugi stranki (odločba US Up-321/96-3 z dne 15. 1. 1997, glej tudi Kovač in Kerševan (ur.), prav tam, str. 128), tega pa ne more, če ni informirana.
Pravica vpogleda v spis sicer ni absolutna in je lahko omejena, a po določbah ZUP zgolj z načinom vpogleda v dokumente, kjer izjemo od vpogleda predstavljajo zapisniki o posvetovanju in glasovanju ter osnutki odločb (peti in šesti odstavek 82. člena ZUP), ni pa omejena popolna seznanitev z relevantnim procesnim gradivom, ki predstavlja temelj odločitve organa (Kovač in Kerševan (ur.), prav tam, str. 514). Dodatne omejitve pravice vpogleda v spis so lahko sicer določene tudi v področnih zakonih. Po določbah 82. člena ZUP pa zgolj oznaka, da gre pri določenem dokumentu za poslovne skrivnosti, še ni dovolj, da se odreče vpogled v listine oziroma spise, ampak je treba za vsak primer presoditi, ali gre za poslovno skrivnost, in s katerim interesom je vpogled v listino v nasprotju.
Do informacij, posebej vpogleda v spis, imajo pravico vse glavne stranke neomejeno, razen zakonitih izjem, kot jih določa sam 82. člen ZUP. Pri ostalih osebah v položaju stranke, kot so stranski udeleženci (glej 44. člen ZUP in povezane), pa so njihove pravice, tudi do informiranja, pogojene z izkazanim pravnim interesom. Ta se lahko razteza na celotno upravno zadevo oziroma s tem vse dokumente v spisu ali pa le omejeno. Ni videti podlage, da bi na pravice intervenientov vplivalo, ali se kot izjema do vpogleda pojavi informacija na začetku ali med postopkom oziroma pred ali po vstopu osebe v dani vlogi v postopek - v vseh primerih ima stranski udeleženec pravico glede na obseg svoje pravne koristi.
Kadar gre za informiranje, se pojavi tudi dilema hierarhije različnih zakonov, ki določajo pravice, npr. med ZDIJZ in ZUP (glej ta primer). Analogno velja za Zakon o poslovni skrivnosti (ZPosS, Ur. l. RS, št. 22/19). Ta zakon sicer v 2. členu določa da je podatek oziroma dokument lahko definiran kot poslovna skrivnost, če zajema nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije ter kumulativno izpolnjuje tri pogoje: je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij; ima tržno vrednost; imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost). Nadalje ZPosS v tretjem odstavku 2. člena še določa, da se kot poslovna skrivnost ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, čeprav bi kot take izpolnjevale pogoje, ki jih navaja prvi odstavek 2. člena ZPosS.
Kriterij, ki določa, ali je podatek javen ali ne, je odvisen od posameznega področja in s tem določb ne le ZUP, temveč primarno področnih materialnih predpisov. Na področju okoljskih podatkov tako Zakon o varstvu okolja (ZVO-2, Ur. l. RS, št.44/22 in nasl.) določa, da so okoljski podatki javni (15. člen ZVO-2; v zvezi z definicijo okoljskih podatkov je treba upoštevati določbe drugega odstavka 160. člena ZVO-2). Upoštevaje navedeno to pomeni, da okoljski podatki že sami po sebi ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti, kot izhaja tudi iz sodbe UPRS III U 28/2020-33 z dne 11. 11. 2020. Nadalje prvi odstavek 160. člena ZVO-1 v povezavi z drugo alinejo tretjega odstavka 6. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ, Ur. l. RS, št. 51/06 in nasl.) določata, da okoljski podatki predstavljajo informacije javnega značaja, do katerih lahko dostopa vsakdo v okviru zahteve za dostop do informacij javnega značaja, kot izpostavlja tudi Informacijski pooblaščenec v odločbi št. 090-154/2016/4 z dne 7. 8. 2016. Zatorej se pri okoljskih podatkih kot javnih niti ne odpre vprašanje, do katere mere ima stranski udeleženec izkazan pravni interes in s tem dostop do informacij v spisu, saj organ ocenjuje morebitne omejitve pravnega interesa intervenienta glede na celotno zadevo šele, če gre res za omejitve javnosti oziroma le za dostop legitimiranih oseb po ZUP.
Za presojo vprašanja (in za njihovo ustrezno varovanje ali razkritje), ali konkreten dokument vsebuje poslovne skrivnosti ali morebiti druge vrste varovanih podatkov (npr. tajne podatke, osebne podatke itd.) je torej pristojna (in odgovorna) konkretna uradna oseba, ki tak upravni postopek vodi oz. o njem odloča. Uradna oseba mora torej take podatke varovati oz. jih razkriti upoštevaje tako ZUP kot tudi področne predpise glede na posamezne vrste podatkov v dokumentu (npr. glede poslovne skrivnosti upoštevati določbe ZPosS, kot velja analogno če bi šlo za tajne podatke upoštevati Zakon o tajnih podatkih (ZTP, Ur. l. RS, št. 50/06) oz. za osebne podatke upoštevati Zakon o varstvu osebnih podatkov (ZVOP-2, Ur. l. RS, št. 163/22).
Glede na namen načel zaslišanja stranke ter varstva pravic vseh s statusom stranke v postopkih (tudi stranskih udeležencev) kot obenem z namenom zagotavljanja bistva pravice vpogleda v spis po 82. členu ZUP je treba tako stranke kot tudi ostale, ki izkažejo pravni interes za sodelovanje v postopku, že tekom postopka seznaniti z vsemi relevantnimi dokumenti in informacijami v postopku v celoti oziroma mejah njihove pravne koristi, v zvezi s čimer se jim omogoča učinkovito pravno varstvo zoper odločitev oblastnega organa.
Z drugimi besedami to pomeni, da ne glede na to, ali bi pri posameznem dokumentu torej šlo za poslovne skrivnosti ali ne, se vpogled v tak dokument dovoli, če posameznik za sodelovanje v postopku in seznanitev z določenim dokumentom izkaže pravni interes (drugi odstavek 82. člena ZUP). Pravni interes je izkazan, če posameznik upravnemu organu izkaže, da so (v konkretnem upravnem postopku) podatki v dokumentih pomembni za varstvo njegovega pravnega položaja (glej sodbo VSRS Sklep X Ips 108/2020 z dne 19. 5. 2021). Poslovna skrivnost namreč ne predstavlja izjeme od vpogleda po ZUP (niti pravico do vpogleda ne omejujejo določbe ZPosS), zaradi katere bi bil vpogled stranskim udeležencem oziroma drugim osebam, ki izkažejo pravni interes za sodelovanje v postopku omejen oziroma v kakršnikoli obliki oviran. Če upravni organ stranskemu udeležencu, ki izkaže pravni interes za sodelovanje v postopku in za seznanitev s konkretnim dokumentom, ne bi omogočil dostopa do celotnega dokumenta, ki predstavlja osnovo za odločitev, bi s tem organ storil bistveno postopkovno napako (tretja točka drugega odstavka 237. člena ZUP; več o tem tudi sodba UPRS U 1286/2003 z dne 18. 6. 2004) oz. bi tako ravnanje celo lahko predstavljajo izpolnjevanje razloga za naknadno obnovo postopka (deveta točka prvega odstavka 260. člena ZUP).
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.