Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Vloga skupnega predstavnika v postopku s strankami z nasprotnimi interesi
Datum odgovora: 21. 2. 2011, pregled 26. 12. 2022
Vprašanje:
V upravnem postopku, uvedenem po uradni dolžnosti, je organ na podlagi zapisnika in podatkov iz evidenc ugotovil dejstva, zaradi katerih je potrebno stranki naložiti izpolnitev obveznosti (npr. obveznost priklopa na javno kanalizacijo v postopku inšpekcijskega nadzora). Pri preverjanju zavezancev za izpolnitev obveznosti pa je upravni organ ugotovil, da ima v postopku status stranke pet oseb kot solastnikov objekta, na katerega je vezana obveznost (z različnimi lastniškimi deleži). Zato je organ vsem strankam na podlagi 52. člena ZUP izdal sklep, da določijo izmed sebe skupnega predstavnika. Ker pa se je izkazalo, da so lastniki "skregani" in se zatorej tudi niso (soglasno) odzvali, je organ sam izdal sklep, v katerem je določil skupnega predstavnika v postopku (tj. na podlagi večinskega lastniškega deleža). Skupnemu predstavniku bo organ v nadaljevanju izdal odločbo za izpolnitev obveznosti. Kako naj organ postopa v primeru neizpolnitve obveznosti s strani zavezancev? Ali je vse breme (morebitne denarne kazni, globe, stroški izvršbe, itd.) na skupnem predstavniku ali so zavezanci vsi solastniki? Ali naj torej organ vse obveznosti zahteva in terja izključno od skupnega predstavnika ali od vsakega zavezanca posebej?
Odgovor:
Zaradi načela ekonomičnosti, kot enega izmed temeljnih načel upravnega postopka, morajo stranke, ki nastopajo skupaj v isti upravni zadevi z istovetnimi zahtevki navesti, katera od njih bo nastopala kot njihov skupni predstavnik, ali pa postaviti skupnega pooblaščenca. Skupni predstavnik je torej ena izmed strank, postavitev le-tega pa je v interesu samih strank. Strankam, ki tega ne storijo, lahko organ (če posebni predpisi tega ne prepovedujejo) s sklepom naloži, naj v določenem roku navedejo, katera od njih jih bo predstavljala. Če stranke tega sklepa ne upoštevajo, lahko skupnega predstavnika po drugem odstavku 52. člena ZUP organ določi sam. Vendar strankam, ki v upravnem postopku nastopajo skupaj v isti upravni zadevi z nasprotujočimi si zahtevki oziroma interesi, ni mogoče določiti skupnega predstavnika oziroma skupnega pooblaščenca! Takšnega predstavnika prav tako ni mogoče določiti strankam v kontradiktornih upravnih zadevah in tudi ne strankam, ki jim v postopku organ postavlja istovetne obveznosti (po Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 186). Smisel instituta postavitve skupnega predstavnika je torej zagotoviti čim lažji potek postopka, vendar mora pri tem organ zagotoviti varstvo pravic (vsake) stranke.
V danem primeru je organ postavil skupnega predstavnika več strankam v isti zadevi, med katerimi očitno nastopa nasprotje interesov. Zato postopanje organa ni bilo zakonito, saj bi moral organ po uradni dolžnosti preveriti, ali med skupnim predstavnikom in ostalimi strankami obstaja nasprotje interesov in v položaju konflikta podrediti ekonomičnost varstvu pravic strank ter voditi postopek z vsemi strankami oziroma z vsako posamič. Glede na že postavljenega skupnega predstavnika, a ugotovljeno nasprotje interesov, pa je organ dolžan vsaj v nadaljevanju voditi postopek z vsemi strankami. Predvsem mora izdati in vročiti odločbo o obveznosti vsaki stranki posebej, ne le skupnemu predstavniku. Ne glede na to, pa skupni predstavnik mora obveščati vse stranke v upravnem postopku, saj je zastopnik vseh strank, ki se štejejo za procesno skupnost strank (glej sodbo VS RS U952/94-8 z dne 9. 7. 1997). To velja, če je postavljen in če oziroma dokler ga organ ne razreši te dolžnosti. Zato naj organ tudi čimprej, lahko še pred ali hkrati z izdajo odločbe o glavni stvari (v prvi točki izreka) izda sklep o razrešitvi skupnega predstavnika. Za tak akt ZUP ne daje direktne pravne podlage, toda menimo, da bi bilo edino tako možno čimprej sanirati nezakonito postavljenega skupnega predstavnika (analogno aktu o odvzemu statusa skrbnika kot zastopnika strank). Sklep bi se izdal na podlagi iste določbe ZUP (52. člen), z obrazložitvijo, da je organ (naknadno) ugotovil nasprotja interesov med strankami oziroma skupnim predstavnikom in ostalimi sosporniki. V nasprotnem primeru namreč postavitev velja in bi se postavilo vprašanje učinkovanja aktov oziroma naloženih obveznosti, šteto od vročitve predstavniku ali vsaki izmed strank, kar bi vodilo celo v dilemo o legitimaciji za izpolnitev obveznosti.
Breme izpolnitve obveznosti pa v nobenem primeru ni le na skupnem predstavniku, saj legitimacija temelji na solastništvu in so tako obveznost (sorazmerno po lastniškem deležu, če področni zakon ne določa drugače) dolžni izpolniti vsi oziroma vsak izmed strank solastnikov, toda le, če je bila odločba o obveznosti vročena vsem oziroma vsaki od strank. Odločba namreč učinkuje šele od vročitve (vsaki) stranki oziroma tudi njenemu (zakonitemu!) zastopniku. Skupni predstvanik tudi v primeru istosmernih interesov več strank v postopku predstavlja zgolj skupnost strank, ne pa tudi (edinega) zavezanca za izpolnitev obveznosti. Bistvo je torej, da je skupni predstavnik (le) naslov za obveščanje o poteku upravne zadeve itd., izpolnitev obveznosti pa je tako na skupnem predstavniku kot tudi ostalih zavezancih. Iz tega izhaja, da mora organ v primeru morebitne neizpolnitve obveznosti zahtevati in terjati izpolnitev le-te od vsakega zavezanca posebej, tako da izda sklep o izvršbi (290. člen ZUP). V postopku je namreč nujno ločiti:
- skupnega predstavnika kot zastopnika vseh strank v procesnopravnem smislu na eni strani in
- materialnopravno legitimacijo vsake oziroma vseh strank za izpolnitev obveznosti na drugi strani.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.