Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Vključitev stranskega udeleženca v postopek po opravljeni izvršitvi obveznostne odločbe?
Datum odgovora: 18. 12. 2023
Status uporabnika: stranka v upravnem postopku
Vprašanje:
Voden je bil upravni postopek po uradni dolžnosti, v katerem ni bila udeležena oseba, čeprav je obveznost zavezane stranke pogojena s pravno upravičenostjo te osebe (in sicer je šlo za odločanje gradbene inšpekcije o rušenju objekta, prek katerega je bil urejen dostop do stanovanja upravičenca z vpisano služnostjo v zemljiški knjigi). Oseba je zahtevala vstop v postopek kot stranski udeleženec, a upravni organ tega ni dovolil, na podlagi tožbe pa je Upravno sodišče priznalo pravni interes. Toda izdana odločba v upravnem postopku je bila vmes že izvršena in s tem izveden poseg v pravni položaj zadevne osebe (realno se je izvajanje služnosti onemogočilo). Katere možnosti ima taka oseba za obrambo svojih pravni koristi v tej fazi?
Odgovor:
Organ mora med postopkom po uradni dolžnosti ves čas skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba (44. člen ZUP). To dolžnost organa vzpostavljajo že splošna načela postopka, saj je organ po 9. členu ZUP strankam dolžan zagotoviti možnost izjave, ki posledično pomeni udeležbo v postopku. Med drugim 143. člen ZUP organu nalaga, da v postopek povabi osebe, za katere ugotovi, da imajo za to pravni interes (Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 1. knjiga, str. 342). V primeru, da stranka oz. stranski udeleženec ni povabljen k sodelovanju v postopku ali je njegova zahteva po 142. členu ZUP neupravičeno zavrnjena ali ignorirana, to pomeni absolutno bistveno kršitev (2. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Stranka ima po prvem odstavku 229. člena ZUP zoper odločbo, izdano na prvi stopnji v takem postopku, pravico pritožbe. Pritožbo pa lahko vloži tudi vsaka druga oseba, če odločba posega v njene pravice ali pravne koristi (sklep VSRS X Ips 209/2012 z dne 9. 5. 2013). S tem se namreč zagotavlja pravica stranke, da varuje svoje pravice in pravne koristi, pri čemer taka oseba varuje svoje koristi tudi po dokončnosti prek obnove postopka (9. točka 260. člena ZUP).
Da ima oseba status stranskega udeleženca pa mora izkazati oz. organ v postopku preveriti, izhajajoč iz pogojev zakona, to so pravni interes (na določeni pravni podlagi temelječa pravica ali pravna korist osebe), ta interes mora biti oseben (vezan na določeno osebo, ne le javni interes) in izkazan v času teka postopka (obstoječ, ne le potencialni ali bodoč pravni interes). Obstoj služnostne pravice sam po sebi res lahko še ne pomeni tudi pravne koristi kot podlage za status stranskega udeleženca (glej sodbo UPRSI U 315/2019-12 z dne 7. 5. 2020), vendar pa povezava s posegom neposredno v izvajanje služnosti celo v nastajanju, sploh ob vpisu v zemljiško knjigo narekuje priznanje pravne koristi (glej sodbo UPRS III U 58/2017-6 z dne 10. 5. 2018).
V danem primeru tako okoliščine kažejo, da bi se moral služnostnemu upravičencu priznati stransko udeležbo oz. je nevključitev stranke pomenila absolutno bistveno kršitev upravnega postopka, kar je pripoznalo tudi sodišče prek tožbe po ZUS-1. Če bi bila predmetna zadeva v tej fazi, bi moral upravni organ že zaradi sodbe postopek obnoviti z vključenostjo prizadete osebe v postopek. Sodišče namreč, glede na opis iz vprašanja, ni odločalo glede same vsebine (inšpekcijske) odločbe, ampak glede statusa oz. udeležbe strank v postopku.
V navedeni situaciji se kot možni rešitvi nastale situacije ponujata dve možnosti.
Prva možnost:
Med sodnim postopkom preverjanja pravne koristi je bila odločba že izvršena, služnostni upravičenec pa je zato ostal brez realne možnosti izvajanja svoje služnosti in s tem povezane udeležbe v postopku. Zato bi v ponovnem postopku upravni organ (inšpektorat) postopek ustavil, saj niso več podane okoliščine, ki bi utemeljevale izrek inšpekcijskega ukrepa z namenom odprave ugotovljenih nepravilnosti, kajti objekt zavezane stranke, ki je bil predmet inšpekcijskega nadzora, je že porušen oz. odstranjen (135. člen ZUP). Zato v upravnem postopku ni več možnosti uveljavljanja pravne koristi služnostnega upravičenca, ampak jo mora ta uveljavljati v razmerju do služnostnega zavezanca na novo na temelju Stvarnopravnega zakonika (SPZ, Ur. l. RS, št. 87/02 in nasl.), tj. pogodbeno ali po potrebi s tožbo v civilnem sodnem postopku. Stvarna služnost namreč preneha zaradi uničenja služeče stvari (223. člen SPZ). Pravila upravnega postopka sicer terjajo sodelovanje stranskega udeleženca, toda primarna je razrešitev kolizije med javnim interesom (tu ne/zakonito gradnjo) in pravnim interesom glavne stranke (glej tudi ta primer). Ob prenehanju pravnega interesa ex lege, kot prek citirane določbe SPZ, pa tudi v obnovljenem postopku dosedanji služnostni upravičenec nima (več) pravnega interesa.
Druga možnost:
Organ na podlagi sodbe sodišča, s katero je bil priznan pravni interes imetniku služnosti, obnovi postopek po uradni dolžnosti, v katerem se oceni, ali je pravni interes prvotno prezrtega stranskega udeleženca vplivan na odločbo v smislu, da bi bilo treba odločiti drugače. V obnovi postopka bi organ odločal, ali prejšnja odločba ostane v veljavi, ali se odpravi oziroma razveljavi. V prid takšnemu postopanju govorijo razlogi, po katerih je tistemu, na katerega pravni položaj vpliva odločitev, treba omogočiti pravico do pravnega sredstva (25. člen Ustave RS in sodnega varstva (23. člen Ustave RS). V tem primeru rušitev objekta, ki je služnostnemu upravičencu priznavala zagotavljala pravni interes, ni bistvena, ker se v obnovi postopka presoja zakonitost odločbe, glede na pravno in dejansko stanje v času njene izdaje. Zato bi kljub rušitvi veljalo, da ima stranski udeleženec pravni interes, ki mu omogoča izpodbijanje meritorne odločbe, ki je vplivala na njegov pravni položaj, čeprav je bila že realizirana. Na ta način bi stranski udeleženec lahko uveljavljal zakonitost odločitve tudi v upravne sporu s t. i ugotovitveno tožbo po ZUS-1.
Presoja obeh pravnih možnosti oziroma postopanje v konkretni zadevi je v dolžni presoji organa. Upravna svetovalnica daje prednost prvi možnosti, čeprav bi dokončni odgovor lahko podalo šele sodišče.
Pri tem se postavi vprašanje, ali bi lahko tudi v prvi opciji služnostni upravičenec uveljavljal odškodninsko odgovornost proti državi (26. člen Ustave RS), češ da je upravni organ povzročil škodo, toda za to morajo obstajati vsi elementi, vključno s protipravnim delovanjem organa. Prek pravnih sredstev ali v upravnem sporu drugače presojena zadeva pa še ne pomeni protipravnosti delovanja (glej ta primer).
S sistemskega vidika, da bi se preverilo konkretno zadevo in po potrebi popravilo postopanje organa v istovrstnih položajih, pa bi kazalo nezakonito ravnanje oz. pasivnost organa (inšpektorata) prijaviti na upravno inšpekcijo, ki preverja pravilnost vodenja upravnih postopkov, zlasti zaradi domnevno neodzivnosti inšpekcije in neupoštevanja vključitve relevantnih oseb glede na svojo dolžnost in zahtevo osebe že v prvotnem upravnem postopku.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.