Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Vključevanje stranskih udeležencev v skrajšani ugotovitveni postopek
Datum odgovora: 20. 2. 2024
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Pri izdaji dovoljenja za izvedbo določenega dejanja (npr. odstrel zavarovane živalske vrste, kot je medved) večkrat pride do primerov, ko je treba zaradi grozeče nevarnosti za zdravje in življenje ljudi po skrajšanem postopku izdati ustno odločbo za opravo dejanja (odstrel). Tako se stranki (npr. lovski družini), naloži opravo dejanja z ustno odločbo, saj nujnost in resnost situacije terjata, da se ukrepa takoj. V takih primerih se nevladnih organizacij ob izdaji ustne odločbe ne obvešča o postopku. Prav tako organ nima prakse, da bi vročal pisni odpravek. Ali je takšno ravnanje organa pravilno ali pa bi moral spremeniti način vodenja postopka oziroma vročanja?
Odgovor:
Skladno s temeljnimi načeli upravnega postopka mora organ pred izdajo odločbe ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilo odločbo (načelo materialne resnice, 8. člen ZUP), hkrati pa mora dati stranki možnost, da se pred izdajo odločbe izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo oziroma na katere bo organ oprl svojo odločitev (načelo zaslišanja stranke, 9. člena ZUP).
Upoštevaje navedeno ima stranka pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka, dajati potrebne podatke oziroma navajati dejstva ter dopolnjevati in pojasnjevati svoje trditve. Da bi stranka mogla te pravice udejanjiti, ji mora uradna oseba omogočiti, da se izjavi o vseh okoliščinah in dejstvih, ki so bila navedena v ugotovitvenem postopku, o predlogih in ponujenih dokazih, da sodeluje pri izvedbi dokazov ter postavlja vprašanja drugim strankam, pričam in izvedencem, da se seznani uspehom dokazovanja ter se o tem izreče (146. člena ZUP).
Povsem enake procesne pravice ima v postopku tudi stranski udeleženec (tretji odstavek 43. člena ZUP), če procesne pravice uveljavlja z namenom zaščite svojega procesnega položaja. Ta se sicer postopka ne udeležuje z namenom odločanja o lastni pravici ali obveznosti, temveč se udeležuje »tujega« postopka z namenom zaščite oziroma varstva svoje pravne koristi, ki pa mora biti neposredna, osebna ter oprta na zakon ali drug predpis (več na povezavi).
O tem, ali gre tretji osebi položaj stranskega udeleženca, običajno organ, ki vodi postopek, izda poseben sklep (43. člen v povezavi s prvim odstavkom 142. člena ZUP). Poznani pa so tudi primeri, ko je takšen položaj uredil že zakon sam (npr. Zakon o evidentiranju nepremičnin, Ur. l. RS, št. 47/06 in nasl., ki je v devetem odstavku 11. člena določal: Imetniki služnostne pravice in stavbne pravice, ki so vpisani v zemljiško knjigo, imajo zaradi varstva svojih pravnih koristi pravico udeleževati se postopkov za izdelavo elaborata in drugih upravnih postopkov po tem zakonu kot stranski udeleženci) ali pa je bil takšen položaj tretji osebi priznan posredno s konkludentnimi ravnanji, četudi o tem ni bil izdan poseben sklep (glej npr. sklep UPRS št. I U 165/2010 z dne 25. 2. 2010). Osebi, ki ji je priznan položaj stranskega udeleženca, je torej treba omogočiti vse procesne pravice, vključno s pravico izjaviti se.
Od navedenega (tako glede ugotavljanja dejstev kot glede procesnih pravic strank) se sme odstopiti le v primerih, ki jih določa zakon. ZUP v 144. členu določa štiri različne primere oziroma okoliščine, v kateri se sme voditi skrajšani ugotovitveni postopek. En takih je tudi primer, ko gre za nujne ukrepe v javnem interesu. Sem je šteti nevarnost za življenje in zdravje ljudi, za javni red in mir, za javno varnost in za premoženje večje vrednosti (drugi odstavek 144. člena ZUP). Kot izhaja iz 4. točke prvega odstavka 144. člena ZUP, sme organ, ko gre za nujne ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati, odločiti po skrajšanem ugotovitvenem postopku, a le, če so dejstva, na katera se odločba opira, ugotovljena ali vsaj verjetno izkazana.
Posebnost skrajšanega ugotovitvenega postopka pa je v tem, da v takem postopku stranki in tako tudi stranskemu udeležencu ni treba omogočiti, da se pred izdajo odločbe izreče o odločilnih dejstvih in dokazih (tretji odstavek 144. člena ZUP). Druga posebnost, ki je sicer vezana (zgolj) na nujne ukrepe v javnem interesu, pa je še v tem, da sme organ v teh primerih odločiti ustno (prvi odstavek 211. člena ZUP).
Izdaja ustne odločbe v upravnem postopku je torej vedno vezana na nujnost ukrepov, ki jih je potrebno podvzeti za zavarovanje določene javne koristi in so neodložljiva (več o ustni odločbi glej povezavo oziroma kadar je glede na okoliščine očitno, da bi izdelava pisne odločbe onemogočila ali bistveno otežila cilj varovanja javne koristi (tako tudi Kerševan in Androjna, Upravno procesno pravo, 2017, str. 318). Vedno pa mora ustno izdani odločbi slediti še pisni odpravek (tretji odstavek 211. člena ZUP). Šele z vročitvijo pisnega odpravka namreč stranka postopka dobi možnost uveljavljanja pravnih sredstev zoper izdan akt, saj ustna odločba nima konkretizirane obrazložitve (niti pouka o pravnem sredstvu). Ustrezno obrazložen akt je namreč pogoj, da lahko stranka učinkovito brani in varuje svoje pravne interese preko pravnih sredstev. Stranka se namreč šele v obrazložitvi seznani z razlogi, ki so vodili organ pri odločanju (glej sodbo UPRS št. I U 1710/2015 z dne 11. 2. 2016 ter Jerovšek, Komentar Ustave RS, 2002, tč.15).
Predpogoj, da bi lahko stranka udejanjila ustavno pravico do pravnega sredstva, pa tudi do enakega varstva pravic in do sodnega varstva, kot ustavno varovani pravici, je seznanitev stranke z odločbo, ki se izvrši z vročitvijo (glej še odločbo USRS št. Up-436/15-9 z dne 22. 3. 2017, tč. 7). Pravne posledice odločbe namreč nastanejo šele po pravilni vročitvi upravnega akta, kar določa tudi drugi odstavek 83. člena ZUP.
Iz zapisanega torej izhaja, da četudi stranka ni imela možnosti sodelovati v skrajšanem ugotovitvenem postopku, je treba vsem osebam v položaju stranke osebno vročiti pisni odpravek ustne odločbe, ki vsebuje konkretno obrazložitev, s čimer se ji omogoči vložitev pravnega sredstva in v okviru tega tudi izjavo o dejstvih in dokazih. Če je bila ustna odločba izdana nemudoma, tako da organ ni mogel vključiti v postopek stranskih udeležencev, je slednje treba vključiti v postopek tako, da se seznanijo s pisnim odpravkom. Povedano drugače, pisni odpravek je treba vročiti tudi stranskim udeležencem.
V konkretnem primeru pristojni organ ravna skladno z določbami področnih predpisov, in sicer Zakona o ohranjanju narave (ZON, Ur. l. RS, št. 96/04-UPB in nasl.) ter Uredbe o zavarovanih prosto živečih živalskih vrstah (Ur. l .RS, št. 46/04 in nasl.), in v skrajšanem ugotovitvenem postopku ustno odredi stranki (lovski družini) opravo dejanja (odstrel medveda). Kasneje izdani pisni odpravek odločbe prav tako vroči le lovski družini; nevladnih organizacij pa o ukrepu ne obvešča niti jim ne vroča pisnega odpravka odločbe. Kot je razvidno iz določbe 137. člena ZON, ima NVO, ki pridobi status NVO v javnem interesu na področju ohranjanja narave v skladu z zakonom, ki ureja status nevladne organizacije v javnem interesu, pravico zastopati interese ohranjanja narave v vseh upravnih (in sodnih) postopkih. Slednje pomeni, da je že zakonodajalec opravil preizkus pravnega interesa iz 43. člena ZUP. A to še ne pomeni, da je taka oseba, ki bi ji sicer šla pravica sodelovati v postopku, to pravico tudi dejansko zahteva (torej, da se resnično želi udeležiti postopka). Povsem nesmotrno bi torej bilo, da bi vsak pisni odpravek vročali vsem NVO v javnem interesu na področju ohranjanja narave (trenutno 30 po podatkih AJPES), saj mnoge izmed njih predvidoma sploh nimajo interesa za sodelovanje v postopku o izrednem odstrelu medveda.
V takem primeru - če bi bil interes vrste teh NVO izkazan - bi sicer organ lahko štel, da gre za večje število oseb, ki organu niso posamič znane (torej zgolj tiste NVO v javnem interesu na področju ohranjanja narave, ki dejansko želijo sodelovati v konkretnem postopku in pri tem se predvideva, da je to več kot ena), zato bi lahko vročitev opravil z javnim naznanilom, kot mu to omogoča 94. člen ZUP. V skladu s tem bi objavili obvestilo o izdani odločbi na oglasni deski organa in na enotnem državnem portalu e-uprava. Takšna vročitev se šteje za opravljeno po poteku 15 dni od dneva, ko je bilo objavljeno sporočilo o vročanju z javnim naznanilom. Tako bi dotične NVO imele možnost pridobiti odločbo, se z njo seznaniti ter preko vložitve pravnega sredstva tudi možnost podajanja izjave o dejstvih in dokazih, s čimer bi zadostili temeljnim načelom ZUP.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.