Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Veriženje istovrstnih zahtevkov
Datum odgovora: 12. 3. 2024
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Stranka že 3 leta podaja enake vloge, ki jim organ ne ugodi, ker stranka ne izpolnjuje pogojev iz predpisa. Stranka redno vlaga pritožbe, ki so odstopljene na 2. stopnjo in seveda tudi zavrnjene kot neutemeljene. Stranka nikoli ne navaja nekih novih dejstev, dejansko stanje se ne spreminja, vsaka vloga je samo kopija predhodnih - vedno ista vsebina, iste pritožbene navedbe…
Ali obstaja način oziroma institut, da ustavimo tako stranko, da več ne veriži vlog? Ali je takšno ravnanje stranke sploh dovoljeno? Konkretno gre za zavezanca za plačilo davka, ki na davčni organ vlaga vloge za odpis davka, a jim organ ne ugodi, ker ima zavezanec kopico nepremičnin v različnih deležih. V nasprotnem primeru namreč lahko stranka vsak mesec vlagala vloge do konca življenja in bi moral organ vsak mesec izdati sklep o zavrženju, da je bilo o zadevi že odločeno in da se dejansko stanje ni spremenilo….potem pa bi v nadaljevanju sledilo še odločanje o pritožbi.
Odgovor:
V upravnem postopku načeloma velja, da lahko stranka prosto razpolaga s svojimi zahtevki (načelo dispozitivnosti). Tako je zgolj od njene volje odvisno, ali bo nek zahtevek vložila, ga spremenila, razširila ali umaknila. Seveda se lahko zgodi, da stranka večkrat vloži tudi istovrstni zahtevek. Pri tem se je potrebno zavedati, da vložitev zahteve po ZUP (prvi odstavek 65. člena ZUP) pomeni za organ imperativ, da mora izvesti predpisan postopek in jo skrbno presoditi najprej s formalnega, če je ta uspešen, pa še z vsebinskega vidika (več o tem glej še: US). Skladno s tem ZUP zahteva, da organ že takoj po prejemu vloge oziroma zahteve opravi t.i. formalni preizkus in presodi, ali so sploh izpolnjeni pogoji za njeno vsebinsko presojo. En izmed razlogov, ki to onemogočajo in terjajo, da se tak zahtevek zavrže, je tudi razlog iz 4. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. Ta določba namreč ne dopušča, da bi se ponovno odločalo o zadevi, o kateri se že vodi upravni ali sodni postopek, ali je bilo o njej že pravnomočno odločeno, pa je stranka z odločbo pridobila kakšne pravice, ali so ji bile naložene kakšne obveznosti, ali če je bila izdana zavrnilna odločba in se dejansko stanje ali pravna podlaga, na katero se opira zahtevek, ni spremenilo.
Pri presoji, ali gre za isti zahtevek, je potrebno pojasniti pojem »iste upravne zadeve«. Upravno sodišče vsaj od leta 2004 naprej razlaga pojem „iste upravne zadeve“ ne prek tega ali gre v svojem bistvu za primerljive zahtevke, ampak prek tega, ali se zahtevki, ki jih je treba primerjati na podlagi 4. točke 1. odstavka 129. člena ZUP, in ki sicer lahko merijo na isti učinek za vlagatelja vloge, opirajo na isto pravno in dejansko podlago (sodba UPRS I U 82/2017 z dne 26. 4. 2017).
V konkretnem primeru gre za zahtevke za odpis davka, ki pa jim organ ne ugodi, ker ima zavezanec kopico nepremičnin v različnih deležih. Na podlagi takšnega opisa je mogoče sklepati, da zavezanec vsako leto po prejemu odločitve o plačilu davka na organ naslovi več zahtevkov za odpis davka. Pri tem pa gre vsaj za dve različni procesni situaciji.
Ko zavezanec po prejemu odločbe za plačilo davka (npr. za leto 2023) vloži prvi zahtevek za odpis davka, je potrebno pri tem in vseh nadaljnjih zahtevkih odgovoriti na vprašanja, i) ali je zahtevek podala ista stranka ii) ali ga je podala v drugem (kasnejšem) časovnem obdobju z namenom po priznanju iste pravice oziroma pravne koristi, iii) ali se zahtevek opira na isto dejansko stanje ter iv) ali se zahtevek opira na isto pravno podlago (glej še sodbi UPRS II U 299/2010 z dne 8. 9. 2010 in UPRS I U 667/2016 z dne 16. 6. 2017).
Ni dvoma, da gre pri vseh teh zgoraj opisanih zahtevkih za isto stranko; prav tako ni dvoma, da gre pri njih tudi za isto pravno podlago (101. – 107. člena Zakona o davčnem postopku, Uradni list RS, št. 13/11-UPB s sprem.). Vendar pa, ko organ prejme prvi zahtevek za odpis davka na podlagi davčne odločbe (za leto 2023), mora ugotoviti, da takega zahtevka še ni prejel. Gre namreč za časovno prvi zahtevek, ki se nanaša na dejansko stanje (davčna odločitev za leto 2023), na katero se prejšnji zahtevki še niso nanašali (četudi je isti zavezanec že vložil večje število zahtevkov za odpis davka, ki so se nanašali na davčno obveznost za leto 2022). Kot je razumeti iz opisa, je to jasno, saj se takšni vlogi »ne ugodi«. Iz tega je sklepati, da se takšno vlogo obravnava po vsebini in jo zavrne, kot je pravilno postopanje. Če pa se prejme novo vlogo (za odpis davka), nanašajočo se na davek za leto 2023, pa je treba ugotoviti, da sta izpolnjena še druga dva pogoja, na podlagi katerega lahko organ zaključi, da gre za isto zadevo in sicer: ali je zahtevek podan zgolj v drugem časovnem obdobju pa vseeno z namenom po priznanju iste pravice oziroma pravne koristi, hkrati pa se zahtevek opira na isto dejansko stanje (na odmerno odločbo za leto 2023). Tak zahtevek (in morebiti še vse nadaljnje), ki se bodo opirali na isto dejansko podlago (leto 2023), bo organ seveda zavrgel. Kljub temu mora preveriti, da ni mogoče pri vložitvi časovno kasnejšega zahtevka prišlo do spremembe dejanske podlage zaradi morebitnih drugih okoliščin (npr. sprememba gmotnega stanja).
V primeru, da zavezanec na podlagi ene odmere davka ob nespremenjenih okoliščinah vloži več istovrstnih zahtevkov za odpis davka (npr. vsak mesec), govorimo o t. i. veriženju zahtevkov. ZUP glede tega nima izrecnih določb (za razliko od npr. Zakona o brezplačni pravni pomoči - glej sodbo UPRS I U 694/2016 z dne 28. 6. 2016 ali Zakona o izvršbi in zavarovanju - glej sklep VSL I Ip 1345/2020 z dne 6. 10. 2020). A četudi ta prepoved v ZUP posebej ni konkretizirana, že temeljna načela zapovedujejo, da morajo stranke pošteno uporabljati pravice, ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek (glej 11. člen ZUP- dolžnost govoriti resnico in poštena uporaba pravic). To načelo se za stranke navezuje na pošteno uporabo procesnih pravic in ne na pošteno uporabo materialnega prava. Kot je zapisalo USRS, dejanja, ki pomenijo zlorabo pravice, ne morejo uživati pravnega varstva, zato imajo samo zunanji videz zahtevkov za uveljavljanje pravic (gl. odločbo Up-3427/07, U-I-287/07 z dne 6. 11. 2008), zato se takšnih zahtevkov ne obravnava. Toda presoja zlorabe je v domeni organa, ki odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi. Stranke sicer lahko izkoristijo vse pravice, ki so jim v postopku dane, preprečevanje zlorabe procesnih pravic pa je v domeni uradne osebe (glej v Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, str. 63 in 64).
Kljub temu bo presoja uradna osebe, ali gre za zlorabo pravic, kot tudi ustrezno ukrepanje, precej oteženo. Namreč, običajno naj bi organ, ko opravi preizkus zahtevka stranke, in ugotovi, da obstajajo razlogi za njegovo zavrženje, pred izdajo takšnega sklepa stranko celo predhodno obvestil o razlogih za zavrženje. Le izjemoma, ko je res že iz same vloge povsem jasno in očitno razvidno, da stranka ni upravičena do neke pravice, se lahko tako vlogo takoj zavrže s sklepom brez predhodnega seznanjanja (več v US). V primeru veriženja zahtevkov, ki jih organ zavrača s sklepom, na katere potem stranka vlaga še pritožbe, zavezanec pravzaprav izsili (nepotrebno in nesmotrno) upravno odločanje tako prvostopenjskega kot drugostopenjskega organa. Da bi tovrstno nesmotrno ravnanje preprečili, kaže že v sklepu, s katerim se zavrže drugi istovrstni zahtevek, izrecno pojasniti, da gre glede na preteklo ravnanje zavezanca pričakovati, da bo vložil še več tovrstnih zahtevkov, o katerih pa organ ne bo izdal posebnega sklepa, temveč bo stranko zgolj pisno obvestil (skladno z določbo 17. člena Uredbe upravnem poslovanju) o prejemu zahtevka in razlogih za neizdajo akta (torej zaradi zlorabe pravice).
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.