Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Upravno ukrepanje ali le prekrškovne globe pri kršitvah področnih predpisov?
Datum odgovora: 24. 5. 2011, pregled 27. 11. 2022
Vprašanje:
Upravni (inšpekcijski) organ, ki ima po področnih predpisih in ZIN tudi prekrškovna pooblastila, je opravil ogled na kraju kršitve predpisov, kjer je bilo ugotovljeno, da je zavezana stranka s svojim ravnanjem storila več prekrškov po veljavni področni zakonodaji (npr. kmet je na črno zaklal in zakopal ostanek goveda v gozdu izven predpisanega načina celo po Uredbi ES). Ali je v takšnem primeru potrebno izdati odločbo v upravnem postopku z naložitvijo upravnega ukrepa ali zadošča prekrškovna sankcija z globo? Kakšen naj bo izrek upravne odločbe - je lahko v slogu, da se zavezancu prepoveduje določeno ravnanje oz. naj v prihodnje upošteva določila področnih predpisov? Je glede na problematiko mogoče izreči stranki opozorilo po ZIN (namesto izdaje odločbe) ter za ugotovljeno kršitev, kljub opozorilu po ZIN, izreči še prekrškovno globo?
Odgovor:
Zakon o inšpekcijskem nadzoru (ZIN, Ur. l. RS, št. 43/07 – uradno prečiščeno besedilo in 40/14) nalaga inšpekcijskim organom upravno in prekrškovno ukrepanje, kot določa sicer področna zakonodaja. Praviloma naj bi inšpektorji ukrepali primarno upravno, saj je namen upravnega postopka v okviru inšpekcijskega nadzora odpraviti ugotovljeno kršitev veljavnih predpisov oz. popraviti ravnanje in s tem zaščiti javni interes, kot je definiran s področno zakonodajo, torej spoštovati veljavne predpise. Nadalje pa se zavezanca tudi prekrškovno kaznuje, če področni predpis določeno kršitev predpisa kvalificira kot prekršek. Namen prekrškovnega postopka je sankcionirati kršitelja zaradi pretekle kršitve s ciljem tudi specialne in generalne prevencije, ki pa še ne pomeni, da bo storjena kršitev tudi popravljena oziroma odpravljena. ZIN torej določa, da inšpektor vodi postopek in izdaja akte v upravnem in prekrškovnem postopku (18. člen ZIN). Če inšpektor pri opravljanju svojih nalog ugotovi, da so določene nepravilnosti ali nepravičnosti, ima pristojnost z odločbo, ki jo izda v upravnem postopku, ugotoviti takšno kršitev, zahtevati odpravo kršitve in določiti rok za odpravo. Pri tem inšpektor deluje v skladu z določbami ZUP oz. področnimi specialnejšimi predpisi, v kolikor je to področje urejeno. Če inšpektor ugotovi, da je stranka s kršitvijo predpisa izpolnila tudi zakonske znake prekrška (toda vsaka kršitev predpisa še ne pomeni prekrška, ampak je o prekršku možno govoriti le takrat, ko določeno dejanje zakon izrecno opredeljuje kot prekršek), izvede v zvezi s tem še postopek po določbah Zakona o prekrških (ZP-1, Ur. l. RS, št. 29/11 – uradno prečiščeno besedilo, 21/13, 111/13, 74/14 – odl. US, 92/14 – odl. US, 32/16, 15/17 – odl. US, 73/19 – odl. US, 175/20 – ZIUOPDVE in 5/21 – odl. US), ter izda odločbo po določbah tega zakona.
Glede na to, da gre za dva različna postopka (eden je upravni – ta se vodi zaradi ugotovljenih nepravilnosti in njihove odprave; drugi pa je prekrškovni – ta se izvede le v primeru, da predstavlja kršitev predpisa tudi prekršek in je v osnovi sankcija za kršitev), v katerih imajo stranke postopka specifičen položaj, je potrebno izdati dva različna akta. En akt (običajno ureditvena upravna odločba) se izda po pravilih upravnega postopka in se nanaša na odpravo ugotovljenih nepravilnosti (pomanjkljivosti), drugi akt (običajno plačilni nalog ali prekrškovna odločba) pa v prekrškovnem postopku.
Če področni zakon določi le prekrškovno ukrepanje, pa je organ pristojen samo za vodenje in ukrepanje v postopku o prekršku, se upravni postopek ne vodi. Takšna ureditev je po področni zakonodaji možna, čeprav nenavadna, saj je s tem zagotovljena le sankcija kršitelja, ne pa odprava osnovne pomanjkljivosti oz. kršitve, ki bi šele omogočila področno definirano varstvo javnega interesa (npr. če področni predpis določa zakol goveda le v odobreni klavnici, je očitno namen normodajalca, da prepreči širjenje različnih obolenj, ki bi lahko nastopila v primeru nepooblaščenega zakopa ostankov zaklane živali kar v gozdu, torej bi bilo smiselno opredeliti upravno ukrepanje organa v inšpekcijskem nadzoru tako, da ta najprej naloži kmetu vsaj odpravo tistih kršitev, ki so še možne ob danih kršitvah, npr. izkop ostankov živali in pokop pod veterinarskim nadzorstvom, ob tem pa tudi naložitev globe). Če področni predpis določa ukrepanje inšpekcijskega organa v upravnem in prekrškovnem smislu, tedaj morata biti izvedena oba postopka, upravni in prekrškovni. Npr. zgolj prekrškovna globa ne more nadomestiti upravnega ukrepanja, tj. naložitve obveznosti zaveznacu, da bo odpravil pomanjkljivost oz. napako v nasprotju s predpisi.
Če področni zakon določa npr. takole: "Nadzorstvo nad izvajanjem tega zakona in na njegovi podlagi izdanih predpisov neposredno opravljajo ... inšpektorat. Inšpektor ... ima pravico in dolžnost: ... odrediti odpravo nepravilnostipri izvajanju tega zakona ... prepovedati izvajanje posegov, ki niso dovoljeni oziroma se izvajajo v nasprotju z določbami tega zakona ..." (tako recimo določa zakon, ki ureja zaščito živali), to v skladu z ZIN (32. člen) pomeni tako upravno odločbo z naložitvijo obveznosti, s katero je mogoče (če je) vsaj delno popraviti kršitev predpisov, kot po izrecni določbi istega zakona še vzporedno prekrškovno sankcioniranje (npr. z globo). Inšpekcijsko nadzorstvo torej po ZIN pomeni primarno upravno ukrepanje, šele dopolnilno tudi prekškovno in drugo.
Če pa področni zakon določi v določbah o nadzoru samo npr. takole: "Če ... inšpektorat ugotovi, da se .... v nasprotju s .... členom tega zakona, se kršitelj kaznuje z denarno kaznijo .. evrov, ki se izterja takoj na kraju prekrška ...", potem pa očitno zakonodajalec pooblašča inšpekcijski organ izključno za prekrškovno in ne upravno ukrepanje. V dvomu, če področni zakon ne opredeli vrste nadzora in ukrepov kot upravne ali prekrškovne ali duge vrste, pa velja temeljni namen inšpekcijskega nadzora, tj. zagotoviti spoštovanje predpisov, tako da se zavezani stranki odredi ukrepe za odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti v določenem roku, tj. z upravno ureditveno odločbo.
Kot poudarjeno, zgolj prekrškovna sankcija ne pomeni ukrepa za odpravo nepravilnosti, saj temeljna kršitev kljub plačilu ali izterjavi globe ne bo sanirana, torej je javni interes (npr. zdravje ljudi in živali) še vedno nerealiziran oz. nezaščiten.
Če se izda upravna odločba, mora imeti v izreku vse podatke, ki so potrebni za izvršitev odločbe. To pomeni, da mora biti izrek določen. Vsebino izreka odločbe natančneje opredeljuje 213. člen ZUP. Izrek ali dispozitiv ali tenor je najpomembnejši del upravne odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti; ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena (po Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 592). Ker je upravna odločba konkreten posamični upravni akt, se mora ne le nanašati na poimensko določeno stranko (zavezanca), ampak tudi nanašati le na že nastala dejstva in okoliščine, zato ni možno z upravno odločbo posplošeno in za vnaprej stranki naložiti, naj "ne ravna v nasprotju s predpisom X" ali "se prepoveduje" določeno ravnanje kadarkoli vnaprej. Prepoved v upravni odločbi se lahko nanaša le na konkretno dejanje v določenem roku v okviru že nastalih okoliščin primera. V upravni odločbi je treba namreč aplicirati splošna pravila na konkreten dejanski stan. Izrek upravne odločbe se zato lahko glasi, da se "osebi A naloži, naj" naredi konkretno dejanje v določenem roku, s čimer bo vsaj delno popravila ali odpravila storjene napake (npr. se naloži "kmetu, naj izkoplje ostanke živali in opravi pregled ter ostalo potrebno v odobreni klavnici v 15 dneh od vročitve odločbe" ali pa npr. "se prepoveduje zakol bika št. .... tako, da bi se opravil na kmetiji izven odobrene klavnice").
ZIN kot specialnejši predpis v razmerju do ZUP inšpektorju omogoča, da po končanem ugotovitvenem postopku zavezancu skladno z prvim odstavkom 28. člena ZIN, izreče različne ukrepe. Podnačelo sorazmernosti dopušča, da se v postopku zoper stranke lahko uporabljajo različni predpisi in ukrepi, kot npr. v inšpekcijskih zadevah. V takih primerih zakon od organa zahteva, da naloži tisti ukrep, ki je za stranko najugodnejši, če se z njim doseže namen predpisa ali doseže enakovredna, vendar za stranko najugodnejša odločitev med dvema možnima odločitvama (Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 43). V primeru, ko inšpektor pri opravljanju inšpekcijskega nadzor odkrije nepravilnosti in oceni, da je glede na pomen dejanja opozorilo zadosten ukrep, najprej le ustno opozori na nepravilnosti ter na njihove posledice in določi rok za njihovo odpravo (7. in 33. člen ZIN), torej če je moč z opozorilom preprečiti nastanek posledic, s katerimi se že poseže v javni interes. Vendar v opisanem primeru menimo, da ni mogoče govoriti o opozorilu kot zadostnem ukrepu za odpravo posledic kršitve (ker je kmet vendar že opravil črni zakol in inšpektor z odločbo, s katero bi mu to v konkretnih okoliščinah prepovedal, ne bi dosegel učinka), zato je potreben strožji ukrep po področni zakonodaji v okviru 32. člena ZIN.
Ne glede na izrek opozorila ali izdajo ureditvene odločbe v upravnem postopku pa se izreče globo, če določeno kršitev področni predpis definira kot prekršek, torej je teoretično možen tako:
a) izrek opozorila ali izdaja ureditvene odločbe v upravnem postopku
b) opozorilo po ZP-1 ali prekrškovna globa.
Pri tem ne gre za prepoved odločanja dvakrat v istem (ne bis in idem), ker imata nadzorni in prekrškovni postopek različen ratio legis in drugačne posledice za storilca, zaradi česar nista v koliziji (o tem tudi judikati Vrhovnega sodišča RS, npr. v zadevah IV Ips 84/2010 ali IV Ips 89/2009 z dne 23. 11. 2010).
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.