Ugotavljanje ne/popolnosti vloge in čas odločanja pri pristojnosti kolegijskih organov

Iz Upravna Svetovalnica

Skoči na: navigacija, iskanje

Zadeva: Ugotavljanje nepopolnosti vloge in čas odločanja pri pristojnosti kolegijskih organov

Datum odgovora: 15. 9. 2014, pregled 2. 12. 2022
Status uporabnika: stranka v upravnem postopku 

Vprašanje:

Pri upravnih zadevah, ki jih obravnavajo kolegijski organi (komisije, odbori ipd.), navadno vlogo sprejme strokovni delavec, ki ni član kolegija. Ta lahko ugotovi nepopolnost vloge do določene mere, tj. kar se tiče formalne nepopolnosti, ne more pa ugotoviti vsebinskih nepopolnosti. Slednjo ugotovi šele npr. komisija na seji, ko je vloga obravnavana, ki pa je lahko časovno oddaljena tudi več dni ali tednov od prejema vloge.

Kakšni roki zavezujejo organ pri ugotavljanju nepopolne vloge? Se lahko nepopolnost vloge ugotovi šele na obravnavi na komisiji ali jo mora vedno ugotoviti strokovni delavec ob prejemu? So lahko kakšne posledice, če se nepopolnost vloge ugotovi šele čez nekaj časa in se šele takrat pozove vlagatelja, da vlogo dopolni?

V povezavi z zgornjim lahko nastopi še dilema glede stroškov postopka, ko se npr. stranki v izrek odločbe napiše, da posebni stroški postopka niso nastali, a na koncu obrazložitve je navedena dolžnost plačila zneska po ceniku za izdajo odločbe, ki je objavljen na spletni strani zavoda. So posebni stroški kaj drugega, ali gre v tem primeru za neskladnost med izrekom in obrazložitvijo?

Odgovor:

Razmejitev med t. i. formalno oz. materialno (ne)popolnostjo vlog je v praksi eno najtežjih vprašanj, saj so področni predpisi pogosto nejasni. Zato je tudi na Upravni svetovalnici vrsta primerov, ki obravnavajo različne vidike te dileme (npr. glej ta primer ali ta primer idr.). Splošno pa velja, da so tisti dokumenti in podatki, ki jih področni zakon ali na njem temelječ splošni akt določi kot sestavine vloge, del formalne popolnosti vloge in procesna predpostavka za začetek in tek postopka. Kolikor gre za formalno nepopolno vlogo, organ postopa po 67. členu ZUP - vložnika pozove k dopolnitvi, sicer se zahteva zavrže po 129. členu ZUP, ker ob neizpolnitvi popolnosti vloge niti ni mogoča presoja ostalih procesnih predpostavk in uvedba postopka ni možna. Po drugi strani so dokazila, iz katerih izhaja izpolnitev pogojev za pridobitev pravice ali pravne koristi oz. obveznosti stranke, sestavni del že uvedenega postopka, tj. meritornega ugotavljanja relevantnih dejstev oz. gre za t. i. materialno 'popolno vlogo, da je možna že odločitev. Če pa je postopek že uveden in se ugotovi manko dokazil o pogojih, se postopa po 140. členu ZUP. To pomeni, da se v primeru neodziva stranke zahteva ne zavrže po 129. členu ZUP, temveč odloči na podlagi dejstev in dokazil, ki so znana organu in jih je lahko oz. moral pridobiti sam.

Razlika med obema položajema se kaže še v nadaljnjih elementih, saj ob materialno nepopolni vlogi zaradi teka postopka npr. nastanejo stroški, ki se obračunajo, medtem ko teh zaradi neuvedbe postopka po 67. in 129. členu ZUP ne more biti. Najbolj pomembno pa je, da v primeru zavrženja zahtevka zaradi formalnih nepopolnosti za stranko ne nastopi posledica prepovedi odločanja dvakrat o istem (ne bis in idem), tj. materialna pravnomočnost (gl. podr. o tem v Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, komentar k 225. in 129. členu), medtem ko ob zavrnitvi zahteve na temelju materialne nepopolnosti ta prepoved velja (gl. 129. člen ZUP) in stranka ob istem pravnem in dejanskem stanju iste pravice ne more ponovno uveljavljati, čeprav bi tokrat izkazala vse predpostavke in pogoje. Zato je v dvomu, ali je vloga formalno ali že materialno nepopolna, po načelu koristi stranke (in dubio pro reo) ustrezneje tolmačiti, ko področni predpis nejasno določa, ali gre za sestavine formalne vloge ali že za dokazila, da gre za prvo. Čeprav morda ne kaže na prvi pogled, je za stranko ugodneje, če je njena zahteva zavržena kot postopek uveden, pa potem zahteva morda zavrnjena.

Kadar tako določa področni predpis in podrejeno po ZUP, odloča v nekaterih zadevah kolegijski organ. Ker gre za odstop od splošnega pravila, da postopek vodi in tudi odloča v njem posamična pooblaščena uradna oseba, se v praksi pojavlja več problemov v zvezi z delom kolegijev (od njihovega kvoruma in sklepčnosti, izločitve, pa do zakonitosti odločitev oz. posledic napak pri njihovem odločanju, gl. npr. ta primer). Kot določa 29. člen ZUP, v takem primeru postopek vodi vse do same odločitve član kolegijskega organa, ki izpolnjuje predpisane pogoje po 31. členu ZUP, izjemoma pa druga oseba, ki jo pooblasti kolegijski organ (npr. komisija na fakulteti pooblasti strokovnega delavca v referatu). Glede pooblastil te osebe, ki vodi postopek, veljajo splošna pravila o obsegu takega pooblastila, kar pomeni, da ta oseba sama presodi in vodi postopek glede formalne popolnosti vloge, formalnih predpostavk za začetek postopka, prav tako pa sama izvede vsa potrebna procesna dejanja v ugotovitvenem in dokaznem postopku in tudi pripravi osnutek odločbe. 

Torej bi morala pooblaščena oseba za vodenje postopka, ki ni član kolegija, v celoti ugotoviti resničnost merodajnih dejstev, preveriti njihovo verodostojnost npr. prek uradnih evidenc, zaslišanja prič oz. angažmaja izvedencev, ob tem nuditi stranki pravico izjaviti se itd. Na seji kolegijskega organa pa bi morali njegovi člani že imeti pred seboj osnutek odločbe s predlogom izreka, izpisom obrazložitve itd., o čemer bi sprejeli odločitev, ali tak osnutek potrdijo in s tem odločijo (207. člen ZUP). Seveda bi lahko kolegij kot odločevalec ne sledil predlogu uradne osebe, ki je postopek vodila, vendar to ne spremeni pravil ZUP, po katerih je vodeča uradna oseba ne glede na pomembnost razlik med formalno in materialno (ne)popolnostjo vloge sama pooblaščena za obe fazi postopka. Zato bi se teoretično skorajda ne smelo zgoditi, da bi šele na seji kolegijskega organa nastopila dilema, ali je neka predpostavka ali pogoj izpolnjen - za oboje bi morala predhodno poskrbeti uradna oseba, ki je vodila postopek. 

Če kolegijski organ oz. njegovi člani ocenijo, da ni moč slediti osnutku odločbe, bodisi glede izreka bodisi njegove obrazložitve ali kaj drugega, češ da npr. temelji na nepravilno ali nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju, je treba seveda odločbo popraviti, kar lahko in celo - zaradi temeljnih načel zakonitosti, varstva pravic strank in ekonomičnosti (6. člen ZUP7. člen ZUP, 14. člen ZUP) - praviloma mora storiti neposredno na sami seji. Če to ni možno zaradi, npr. nujnosti dopolnitve ugotovitvenega in dokaznega postopka, pa položaja ni moč rešiti drugače, kot da vodeča uradna oseba to dopolni in/ali po smernicah kolegija spremeni osnutek odločitve, saj ima zakonitost odločitve vendar prednost pred ekonomičnostjo.

Celoten postopek od formalno popolne vloge do izdaje in vročitev odločbe oz. sklepa, ki postopek konča, bi (če področni predpis ne določa drugače) smel trajati največ do dva meseca (222. člen ZUP). Če je ta rok presežen, stranka lahko vloži pritožbo (oz. po zamudi na drugi stopnji ob predhodni urgenci tožbo v upravnem sporu), kot da je bil njen zahtevek zavrnjen (fikcija negativne odločbe). Ob tem lahko ob nadaljnjih nerazumnih rokih ali z malomarnostjo in krivdo pogojenih okoliščinah zamud uveljavlja tudi odškodnino, tj. po 26. členu Ustave RS od organa oz. nosilca javnega pooblastila (zavoda) in po izčrpanju redne pravne poti s pritožbo, upravnim sporom in ustavno pritožbo še pred ESČP zaradi kršitev 6. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (pošten postopek, vključno z razumno dolgim odločanjem). A pri teh postopkih je stranki treba izkazati njeno aktivnost že v upravni fazi oz. je vezana na subjektivno krivdo uradnih oseb, kar je težko dokazati in terja običajno veliko časa. Zato lahko stranka v danih okoliščinah, ob vzajemnem podajanju zadeve med vodečo uradno osebo in odločujočim kolegijem, če ni vložila pritožbe zaradi molka organa, le malo stori. Lahko sicer poda prijavo upravni inšpekciji (gl. 307. člen ZUP in nadaljnje), kjer bo ob ugotovljeni odgovornosti uradnih oseb, lahko inšpekcija v letnem poročilu Vladi RS poročala o kršitvah s strani tega organa, kar pa ne vpliva na konkretno zadevo ali sankcije zoper konkretne uradne osebe.

Kljub navedenemu naj poudarimo, da tovrstne zamude, čeprav formalno ni izražena protipravnost postopanja, pomenijo kršitev načel in pravil dobre uprave (gl. Kodeks ombudsmana EU). Razmerje med za odločanje pristojnim kolegijem in za vodenje postopka pooblaščeno posamezno uradno osebo (strokovnim delavcem) torej ne bi smelo bremeniti stranke, ampak bi postopek "znotraj hiše" moral biti urejen ustrezno in še bolj učinkovito kot ob individualnih pooblastilih, da bi bil cel postopek do stranke končan v predpisanem času. 

Zamude se lahko izrazijo tudi pri vprašanjih stroškov postopka, saj bodo ti sploh nastali oz. višji, če se zlasti materialna nepopolnost vloge rešuje šele na seji kolegija. Tudi splošno pa velja, da je treba v upravnem postopku obračunati samo tiste stroške, ki sodijo med posebne stroške postopka, kot določajo 113. člen ZUP in nadaljnji oz. morebitne specialne določbe področne zakonodaje. Če je glede stroškov v področni zakonodaji (npr. v univerzitetnih statutih) nejasno, ali gre za izdatke, vezane na določen konkreten postopek, menimo, da ne gre za stroške, ki se obračunavajo po ZUP, ampak gre v tem primeru (npr. pri pravicah študentov po ceniku fakultete) za razmerje, ki ni del glavne upravne zadeve o neki pravici, saj gre za civilno razmerje. To pomeni, da plačilo (po ceniku) ne more biti pogoj za uveljavitev strankine upravne pravice, če ji je ta priznana, le vzporedno z upravno zadevo lahko npr. fakultetni zavod uveljavlja poravnavo pavšala v pravdi, torej z izterjavo pred sodiščem.

Če je torej v konkretni odločbi zapisano v izreku, da posebnih stroškov postopka ni, ni nobenega temelja, da bi v istem aktu pisalo o obveznosti plačila po ceniku in se res lahko v širšem smislu taka odločba šteje za nezakonito v tem delu (gl. zadnjo točko drugega odstavka 237. člena ZUP). A obenem to ne pomeni, da ni stranka dolžna plačati obveznosti, le da uveljavitev temeljne pravice ne more biti pogojevana z zadevnim plačilom. Zato je z vidika stranke nesmiselna pritožba zoper odločbo, z vidika organa pa temelj izterjave ne bazira na odločbi, zato tudi ta del obrazložitve zavajajoč - če ni izrecno poudarjeno, da gre za vzporedno obvezo stranke. 


Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.

Želite podati svoje mnenje:

Loading comments...

 ]]