Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Ugotavljanje dejanskega stanja, zemljiškoknjižni podatki, predhodno vprašanje in molk organa
Datum odgovora: 15. 4. 2024
Status uporabnika: stranka v upravnem postopku
Vprašanje:
V upravnem postopku, ki sicer teče po posebnem predpisu, sodelujeta dve stranki, ki sta vložili istovrstni zahtevek a imata v postopku nasprotujoč si interes. Zato je upravna enota (UE) razpisala narok za ustno obravnavo, na kateri je ena od strank uveljavljala predkupno pravico kot lastnik zemljišča, ki je najbližje zemljišču, ki se prodaja. A ta stranka še ni lastnik tega zemljišča, saj je zemljišče predmet zapuščinskega postopka, ki še ni zaključen (ta stranka pa ni edini dedič). Ostala zemljišča te stranke so od prodajanega zemljišča bolj oddaljena kot zemljišča druge stranke, zaradi česar je UE na zapisnik ugotovila, da je potrebno dati prednost drugi stranki. Ne glede na navedeno je UE po ustni obravnavi na zapuščinsko sodišče posredovala poizvedbo o dedičih in poteku zapuščinskega postopka.
Glede na navedeno prosim za odgovor na vprašanja: (i) ali je takšno ravnanje UE skladno s predpisi (predvsem zaradi nespoštovanja zapisnika obravnave); (ii) ali ni edino merodajno le stanje v Zemljiški knjigi na dan ustne obravnave; (iii) v kolikšnem roku (in kdaj začne teči) mora UE odločiti o zadevi; (iv) kaj če UE v tem roku ne odloči; (v) kaj dosežemo s pritožbo po 222. členu ZUP; (vi) ali lahko prodajalec v takšnem primeru prekliče postopek prodaje in ga začne na novo; (vii) ali in kako lahko prodajalec uveljavlja prikrajšanje zaradi nezmožnosti pravočasne prodaje in posledične izgube sredstev (saj so v času od objave ponudbe do danes vrednosti nepremičnin zrastle, s tem pa je prodajalec ob sredstva za reinvestiranje; če namreč stranka (zgoraj navedena kot prva) ne bi podala vloge, ne bi bilo niti obravnave in bi lahko bila prodaja sklenjena že 2. 11. 2023, ko je iztekel rok za sprejem ponudbe); (viii) ali ni neracionalno čakati na odločitev zapuščinskega če ne celo pravndnega sodišča?
Odgovor:
V upravnem postopku velja več temeljnih načel, ki se medsebojno dopolnjujejo in ne izključujejo. Glede ugotavljanja in dokazovanja dejanskega stanja je to vsekakor načelo materialne resnice (8. člen ZUP), ki terja gotovo ugotovljena dejstva pred odločitvijo; z vidika procesnega vodstva pa načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP), ki daje stranki možnost braniti se oz. uveljavljati svoje interese.
Materialna resnica zahteva skladnost ugotovljenih dejstev in stvarnih dejstev, še več, v upravnem postopku ugotovljena dejstva morajo ustrezati objektivnemu dejanskemu stanju - stvarnosti. Načelo materialne resnice zahteva tudi, da mora biti posamična upravna zadeva vsestransko in objektivno raziskana in dognana. Ugotovitveni postopek pa mora zaobjeti vsa dejstva in okoliščine, ki so bistveni in odločilni za zakonito in pravilno odločbo, ne glede na to, komu so ta dejstva in okoliščine v korist ali škodo (glej Kerševan in Androjna, Upravno procesno pravo, 2017, str. 84).
Skladno z zapisnim se mora uradna oseba v upravnem postopku truditi, da pred izdajo odločbe ugotovi vsa relevantna dejstva, na podlagi katerih bo odločila v postopku. V ta namen uradna oseba med postopkom ves čas ugotavlja dejansko stanje in izvaja dokaze o vseh dejstvih, pomembnih za izdajo odločbe, tudi o tistih, ki v postopku še niso bila navedena; hkrati pa sme po uradni dolžnosti odrediti izvedbo vsakega dokaza, če spozna, da je to potrebno za razjasnitev zadeve (prvi in drugi odstavek 139. člena ZUP). Pri tem je uradna oseba tista, ki določa potek ugotovitvenega postopka glede na okoliščine posameznega primera; določa zlasti, katera dejanja v postopku naj se opravijo in izdaja naloge za njihovo izvršitev; določa, po katerem vrstnem redu naj se opravijo posamezna dejanja in v katerem roku, če roki niso predpisani z zakonom; določa ustne obravnave in zaslišanja in vse, kar je v zvezi s tem potrebno; odloča, katere dokaze je treba izvesti in s katerimi dokazili, ter odloča o vseh predlogih in izjavah udeležencev postopka (145. člen ZUP). Upoštevaje načelo zaslišanja stranke pa je organ dolžan upoštevati še določbo 146. člena ZUP ter stranki omogočiti aktivno sodelovanje v postopku, to še toliko bolj, ker je v postopku udeležena stranka z nasprotujočim se interesom.
Glede na opis v zgornjem vprašanju je uradna oseba povsem pravilno razpisala narok za ustno obravnavo, saj 154. člen ZUP določa ustno obravnavo kot obligatorno v primeru strank z nasprotujočim se interesom. Ustna obravnava je namreč po eni strani namenjena skoncentriranemu zbiranju in tehtanju za odločitev potrebnih dejstev zaradi razjasnitve stvari, hkrati pa strankam omogoči podajanje izjav in predlogov ter izpodbijanje izjav nasprotne stranke – torej izvrševanje procesnih pravic strank (več v primer).
Kljub izvedeni ustni obravnavi pa lahko uradna oseba oceni, da dejansko stanje še ni ugotovljeno z gotovostjo in se tako odloči za nadaljnje zbiranje dokazov. Pri tem tretji odstavek 163. člena ZUP izrecno določa, da pri izvedbi pisnih dokazov, ki se predložijo po že izvedeni ustni obravnavi, ni treba znova razpisati ustne obravnave, pač pa je treba dati stranki možnost, da se izjavi o izvedenih dokazih. Takšno ravnanje uradne osebe torej ni nepravilno; prej skladno z namenom posebnega ugotovitvenega postopka.
Kot dokaz se v upravnem postopku največkrat uporabljajo listine; pri teh pa imajo poseben pomen t. i. potrdila. ZUP sicer obravnava potrdila, ki jih izdajajo državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilci javnih potrdil. Bistvo teh listin (in s tem njihova dokazna vrednot) pa je v tem, da v kolikor organ skladno z zakonom vodi uradno evidenco in izda potrdilo iz take evidence, ki je skladno s podatki iz te evidence, ima tako potrdilo naravo javne listine (tretji odstavek 179. člena ZUP). Izpis iz zemljiške knjige izdaja državni organ, poleg tega je tak izpis na podlagi Zakona o zemljiški knjigi (ZZK-1, Ur. l. RS, št. 58/03 in nasl.), ki v 8. členu ureja načelo zaupanja v zemljiško knjigo, šteti za resničen in pravilen (glej še sodbo UPRS II U 389/2020-44 z dne 16. 5. 2022).
A ker mora uradna oseba paziti, da je izdana odločba izkaz tako pravnega kot dejanskega stanja, ki obstajajo na dan izdaje odločbe (skladno z načelom zakonitosti – 6. člena ZUP – se formalna in materialna zakonitost odločbe presoja po pravnem in dejanskem stanju ob izdaji odločbe), mora ustrezno upoštevati tudi dejstvo, da lastnik zemljišča, vpisan v Zemljiško knjigo, ne obstaja več (je pokojen). Upoštevaje Zakon o dedovanju (ZD; Ur. l. SRS, št. 15/76 in nasl.) pokojnikova zapuščina preide na njegove dediče po samem zakonu v trenutku njegove smrti (132. člen). Tako se šteje tudi, da so dediči postali lastniki zemljišča že v trenutku zapustnikove smrti, ne glede na to, ali so vpisani v zemljiško knjigo ali ne. Namreč, tudi Stvarnopravni zakonik (SPZ; Ur. l. RS, št. 87/02 in nasl.), ki med drugim ureja način pridobitve in prenosa stvarnih pravic (kamor je šteti tudi lastninsko), v 41. členu določa, da se lastninsko pravico z dedovanjem pridobi v trenutku zapustnikove smrti (ne glede na to, ali gre za premičnino ali nepremičnino). Le za pridobitev lastninske pravice na nepremičnini s pravnim poslom se zahteva vpis v zemljiško knjigo (prvi odstavek 49. člena ZZK-1).
Vendar v primeru, ki ga opisujete, prva stranka postopka ni edini dedič po pokojniku. Tako se v tem trenutku pravzaprav ne ve, ali bo prav ona podedovala navedeno zemljišče ali ne. Skladno s tem je mogoče takšno vprašanje opredeliti kot t. i. predhodno vprašanje. To je pravno vprašanje, na katerega naleti organ v postopku in od katerega rešitve je odvisna odločitev o upravni zadevi, spada pa v pristojnost sodišča ali kakšnega drugega organa (prvi odstavek 147. člena ZUP). Pri reševanju takega vprašanja pa ima organ dve možnosti: (a) ob pogojih iz ZUP ga obravnava in reši sam, ali pa (b) prekine postopek, dokler ga ne reši pristojni organ, o čemer izda sklep. V prvem primeru ima rešitev tega vprašanja učinek samo v zadevi, v kateri je bilo vprašanje rešeno. V drugem primeru pa organ s sklepom, s katerim naloži stranki, da pred pristojnim organ prične ustrezen postopke za rešitev prehodnega vprašanja (če ne gre za postopek, ki se lahko prične tudi po uradni dolžnosti), tudi prekine postopek (5. točka prvega odstavka 153. člena ZUP). Posledica izdaje takega sklepa pa je, da prenehajo teči vsi roki (tretji odstavek istega člena). Tako preneha teči tudi instrukcijski rok za izdajo odločbe, ki je v primerih upravne odobritve pravnega posla pri prometu s kmetijskimi zemljišči dva meseca od prejema popolne vloge (prvi odstavek 222. člena ZUP) oziroma v konkretnem postopku od izteka roka za vložitev vloge (prvi odstavek 22. člena ZKZ). Skladno s tem v času, ko je postopek prekinjen in roki ne tečejo (tretji odstavek istega člena), do zamude niti ne more priti. Tako bi bila tudi morebitna pritožba zaradi molka organa (četrti odstavek 222. člena ZUP) neutemeljena (glede molka organa in pritožbe na molk organa glej še primer).
Če UE ni izdala sklepa o prekinitvi postopka, pa je šteti, da to predhodno vprašanje rešuje sama (150. člen ZUP). V tem primeru bo sama odločila, ali bo prvo stranko štela kot pravnega naslednika in s tem novega lastnika konkretnega zemljišča po pokojniku ali ne. Ne glede na to, kako se bo odločila, se lahko zgodi, da bo sodišče v postopku dedovanja odločilo drugače. V takšnem primeru bo UE po uradni dolžnosti ali na predlog katerekoli stranke postopka obnovila postopek iz razloga po 4. točki 260. člena ZUP in z novo odločbo odloči drugače. Če torej UE sama rešuje predhodno vprašanje, pa je vsekakor vezana na dvomesečni rok za odločitev. Kadar organ ne odloči v predpisanem roku, lahko stranka postopa po 222. členu ZUP, po katerem ima neposredno pravico do pritožbe zaradi molka prvostopenjskega organa (kot da bi bil njen zahtevek zavrnjen z negativno odločbo). V takem primeru se lahko stranka, ki je vložila zahtevo, pritoži takoj po preteku rokov. Takšna pritožba, ki se jo vloži neposredno pri drugostopenjskem organu ima za posledico (če ne drugega vsaj to), da drugostopenjski organ določi prvostopenjskemu organu rok, v katerem mora odločiti o zadevi (255. člen ZUP).
Prodajalec, ki objavi ponudbo za prodajo kmetijskega zemljišča ali gozda, svoje ponudbe ne more preklicati, če je ponudbo v roku sprejel vsaj en predkupni upravičenec. V takšnem primeru je prodajalec na svojo ponudbo vezan (25. člen Obligacijskega zakonika, OZ; Ur. l. RS, št. 83/01 s sprem.; glej še načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča št. VS040825 z dne 6. 4. 2012). Če pa ponudbo sprejme oseba, ki nima predkupne pravice, pa prodajalec z njim ni dolžan skleniti pravnega posla, saj se njegova objava po nameri prodaje kmetijskega zemljišča ali gozda ne šteje kot ponudba temveč kot vabilo k dajanju ponudb (tretji odstavek 22. člena OZ). Prodajalec lahko postopek za ponovno prodajo prične v primeru, če po objavi ponudbe nihče ni sprejel ponudbe, sicer pa šele ko UE zaključi postopek za odobritev pravnega posla (pri čemer nobeni od strank pravni posel ni bil odobren).
Glede na zakonsko regulacijo prodaje kmetijskih zemljišč (ki predvideva postopek z objavo ponudbe, sprejemom ponudbe, vložitvijo vloge za odobritev pravnega posla ter tek posebnega ugotovitvenega postopa), je v vsakem, še tako jasnem in enostavnem primeru pričakovati, da bo postopek od objave ponudbe do izdaje odločbe tekel vsaj tri mesece in pol (v primeru prekinitve upravnega postopka pa še bistveno dlje). Ob tem se posebej poudarja, da upravni postopek prične teči šele z vložitvijo vloge za odobritev pravnega posla in ne prej. Pri tem stranke tega postopka ne morejo zatrjevati, da je zaradi sprejema ponudbe drugih strank in njihovih vloge za odobritev pravnega posla prišlo do prikrajšanja ostalih strank tega postopka. Po Ustavi RS imajo vse osebe pravico do zasebne lastnine ter s tem tudi pravico do njene pridobitve. Odločitev o tem, ali bo organ prekinil postopek zaradi predhodnega vprašanje in počakal na odločitev sodišča (čeprav gre ravno v dednopravnih sporih običajno za najdalj trajajoče spore), ali pa bo v okviru svojega postopka sam odločil o predhodnem vprašanju, je prepuščena organu samemu. Klub temu je smiselno, da organ pri odločitvi za eno ali drugo možnost reševanja predhodnega vprašanja upošteva okoliščine konkretnega primera.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.