Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Stvarna pristojnost organov za odločanje v občini
Datum odgovora: 24. 2. 2011, pregled 11. 12. 2022
Vprašanje:
Kdo je pristojen za odločanje na prvi stopnji v občinah (npr. na področju javnih razpisov za sofinanciranje programov)? Kakšna je sankcija kršitve, ko odločbe ne podpiše pristojna uradna oseba (npr. odločbo prve stopnje podpiše pooblaščenec župana, namesto direktor občinske uprave)?
Kateri zakon ureja izločitev uradne osebe v samoupravnih lokalnih skupnostih - Zakon o lokalni samoupravi (ZLS) ali ZUP? Kdo v takem primeru odloči v upravni zadevi?
Katera uradna oseba v samoupravni lokalni skupnosti lahko pooblasti zaposlene za vodenje in odločanje v upravnih zadevah na I. in II. stopnji?
Odgovor:
Če področni predpis ne določa drugače, v skladu s 17. členom ZUP na prvi stopnji odloča o upravnih zadevah iz izvirne pristojnosti občine občinska uprava (odločbo na desni strani podpiše njen predstojnik - direktor oz. s strani njega pooblaščena uradna oseba). Smiselno enako pravilo velja tudi za drugo javnopravne zadeve - 4. člen ZUP.
Pooblastilo zaposlenim v občinski upravi za vodenje posameznih dejanj lahko v postopku pred izdajo upravne odločbe na prvi stopnji in za odločanje v upravnih zadevah iz določene vrste zadev na prvi stopnji, da samo tajnik občine oz. direktor občinske uprave (Grafenauer, O pooblastilih uradnim osebam za vodenje in odločanje v upravnih postopkih v občinah, Pravna praksa, 25. oktober 2007, letn. 26, št. 41/42, str. 22).
Z novelo ZUP-E je bil drugi odstavek 30. člena ZUP natančneje opredeljen, tako da župan lahko pooblasti zaposlene v upravi samoupravne lokalne skupnosti le za vodenje posameznih dejanj v postopkih na drugi stopnji in ne morebiti tudi za vodenje posameznih dejanj v postopkih na prvi stopnji, saj župan odloča kot pritožbeni organ (Breznik et al., ZUP s komentarjem, 2008, str. 150). Župan mora pri pooblaščanju oseb na podlagi te določbe paziti, da ne bo ista oseba vodila posameznih dejanj v postopku na I. in II. stopnji, kar bi predstavljalo bistveno kršitev pravil postopka. Če bi pooblaščal uradne osebe za postopke na I. stopnji župan kot pritožbeni organ, bi bilo kršeno načelo devolutivnosti pritožbe in s tem zakonitost odločanja, zato bi nastopil celo položaj morebitne obnove postopka, saj bi tedaj v postopku sodelovala uradna oseba, ki ni bila pooblaščena pravilno in tako ni izpolnjevala pogojev za vodenje oz. odločanje v postopku – taka odločba bi se tako po 260. členu ZUP lahko izpodbijala še tri leta po njeni dokončnosti.
Na drugi stopnji kot pritožbeni organ odloča župan. S tem se strankam omogoči devolutivnost pritožbe. Pri tem ne gre le za personalno pristojnost, saj je župan ne le uradna oseba, ampak stvarno pristojen drugostopenjski organ. Enake določbe vsebuje v 67. člen Zakona o lokalni samoupravi (ZLS, Ur. l. RS, št. 94/07 in novele) (Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 123). »Župan kot pritožbeni organ v nobenem primeru ne more biti hkrati pooblaščen za odločanje na prvi stopnji (s tem bi "padlo" ustavno in zakonsko načelo pravice do pritožbe). Če nima pravice odločati v upravnih zadevah na prvi stopnji, tudi ne more imeti pravice, da bi druge osebe pooblaščal za odločanje v zadevah, v katerih sam ne more (ne sme, ni pooblaščen) odločati. V tem smislu pa lahko po določbah drugega odstavka 30. člena ZUP pooblasti za vodenje posameznih dejanj v postopku na drugi stopnji zaposlenega v občinski upravi.« (Grafenauer, O pooblastilih uradnim osebam za vodenje in odločanje v upravnih postopkih v občinah, Pravna praksa, 25. oktober 2007, letn. 26, št. 41/42, str. 23). Velja torej, da je ZUP v razmerju do ZLS v zvezi s pristojnostjo vodenja in odločanja v upravnih postopkih (torej le glede določenega segmenta nalog občinske uprave) specialni zakon, zato se morajo upoštevati pravila ZUP (lex specialis derogat legi generali).
V primeru, da odloča v upravnem postopku stvarno nepristojen organ (npr. župan namesto občinske uprave), je takšna odločitev izpodbojna. Omenjena kršitev se mora odpraviti v pritožbenem postopku, če je pritožba dopustna in vložena (tudi če se pritožnik na to napako ne sklicuje, saj jo mora organ preverjati ex offo). Prva točka drugega odstavka 237. člena ZUP namreč določa, da gre v takem primeru za bistveno kršitev pravil upravnega postopka, kar pomeni, da se odločba odpravi, ne glede na to, ali je taka kršitev lahko vplivala na pravilnost odločitve ali ne. (Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 661)
Nadalje pa se lahko omenjeno kršitev izpodbija z izrednimi pravnimi sredstvi. Prva točka prvega odstavka 274. člena ZUP določa možnost odprave odločbe po nadzorstveni pravici (še 5 let po izdaji odločbe), če je odločbo izdal stvarno nepristojen organ. Pri tem izrednem pravnem sredstvu gre za hierarhični nadzor višjega organa nad zakonitostjo odločanja v upravnem postopku nižjega organa, pri čemer je nadzorstveni organ omejen pri samem odločanju na odpravo, odločbe pa ne more spremeniti (Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 741). Če se nihče ne pritoži, prav tako pa se odločba ne odpravi po nadzorstveni pravici, postane odločba formalno pravnomočna in zakonita. V obravnavanem primeru je možna tudi obnova postopka po 7. točki 260. člena ZUP, bodisi po uradni dolžnosti bodisi na zahtevo stranke.
Konkretno v zvezi s področjem podeljevanja sredstev v občinah velja opozoriti, da Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 50/07 in novele) velja za občine le smiselno, pri čemer je lahko problematična določitev (prvi odstavek 218. člena PIP), da komisijo (izvedenca) imenuje »predstojnik neposrednega uporabnika, ki izvaja postopek ali od njega pooblaščena oseba «, kar pa je v primeru občine župan. Sporno pri tem je, da bi pri delu prvostopenjskega postopka sodeloval drugostopenjski organ. Zato zaradi ustavne zahteve po pritožbi in potrebe po devolutivnosti pritožbe menimo, da mora samo odločitev oz. sklep o izbiri izdati na prvi stopnji občinska uprava kot organ prve stopnje v izvirnih pristojnostih lokalne samouprave (čeprav komisijo kot izvedenca v prvostopenjskem postopku imenuje župan, ki je hkrati odločevalec na drugi stopnji). Nadalje pa pogodbo (na podlagi sklepa o izbiri) podpiše župan, saj gre v tem delu za civilnopravno razmerje (ki temelji na javnopravnem delu) med pogodbenikoma, občino (ne njenim organom, ampak občino kot lokalno skupnostjo oz. pravnim subjektom) in izbranim prosilcem.
Zakon o lokalni samoupravi (ZLS) je lex generalis za področje lokalne samouprave, ZUP pa je lex generalis za področje upravnih postopkov. Izločitev uradnih oseb urejata tako ZLS kot ZUP. ZLS določa, da:
1) o izločitvi predstojnika organa občinske uprave ali zaposlenega v občinski upravi odloča tajnik občine, ki v primeru izločitve predstojnika občinske uprave o stvari tudi odloči, če je predstojnik pooblaščen za odločanje v upravnih stvareh in da
2) o izločitvi tajnika občine ali župana odloča občinski svet, ki v primeru izločitve o stvari tudi odloči (49. člen ZLS).
ZUP pa določa, da:
1) o izločitvi uradnih oseb uprave samoupravne lokalne skupnosti odloča tajnik oziroma direktor uprave samoupravne lokalne skupnosti,
2) o izločitvi tajnika oziroma direktorja uprave samoupravne lokalne skupnosti odloča župan in
3) o izločitvi župana odloča predstavniški organ samoupravne lokalne skupnosti (šesti, sedmi in osmi odstavek 38. člena ZUP).
Primerjava teh določb pokaže, da niso skladne glede tega, kdo odloči o izločitvi in da ZLS ureja tudi vprašanje, kdo v primeru izločitve odloči v upravni zadevi.
Pregled razvoja normativne ureditve instituta izločitve kaže, da je bil le-ta sprva urejen v Zakonu o upravi (ZUpr) (Ur. l. RS, št. 67/94 in novele), ki je v 82. členu določal, da se določbe glede izločitve uradnih oseb v organih državne uprave smiselno uporabljajo tudi za organe samoupravnih lokalnih skupnosti. Leta 1997 je institut izločitve na področju samoupravnih lokalnih skupnostih uredila novela ZLS (ZLS-H), leta 1999 pa je bil sprejeti novi ZUP, ki je institut izločitve uredil sistemsko. Ta ureditev je bila zadnjič novelirana leta 2007 (ZUP-E). Ker Zakon o državni upravi (ZDU-1) (Ur. l. RS, št. 52/2002 in novele) izločitve ne ureja, lahko iz tega zaključimo, da je treba določbe ZUP glede izločitve uradnih oseb v organih samoupravnih lokalnih skupnosti v razmerju do določb ZLS šteti za lex specialis in za lex posterior, kar pomeni, da je treba ravnati po njih.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.