Zadeva: Snemanje procesnih dejanj po uradni osebi, strankah oz. medijih

Datum odgovora: 18. 10. 2012, pregled 11. 12. 2022

Status uporabnika: stranka v upravnem postopku; uradna oseba, ki vodi upravni postopek

Vprašanje:

Kako je urejeno področje uporabe snemalnih naprav v procesnih dejanjih, kot so npr. snemanje dajanja izjav na zapisnik pri opravljanju dejanj ugotavljanja dejstev na kraju samem, snemanje ustne obravnave na sedežu organa, dajanja izjav na zapisnik, zaslišanju strank, sestavi zapisnika po dani izjavi? Kdaj lahko odvetnik intervenira med izpovedbo stranke (vpliv na izpovedbo stranke med zaslišanjem)?
Na ustni obravnavi v okviru izvedbe ugotovitvenega postopka, je ena izmed strank od uradne osebe zahtevala, da se ji omogoči slikovno (video) snemanje ustne obravnave. Ali uradna oseba lahko oz. mora strankam omogočiti snemanje ustne obravnave in kako postopati, če se s tem ne strinjajo druge stranke v postopku oz. kako to vpliva na red v postopku?
Ali je dopustno zvočno in slikovno snemanje na ustni obravnavi v upravnem postopku s strani prisotne javnosti, npr. novinarjev ali tretjih oseb?

ZUP v 155. členu namreč določa, da je ustna obravnava javna in našteva primere, ko je javnost lahko v celoti ali delno izključena, nič pa ne govori o snemanju, medtem ko je v sodnih postopkih snemanje urejeno v Sodnem redu in ZKP. Ali lahko predstojnik organa zato sprejme akt (npr. hišni red), v katerem prepove slikovna in zvočna snemanja na ustnih obravnavah oziroma določi, da je potrebno njegovo predhodno pisno dovoljenje. Ali je takšen poseg sorazmeren z vidika posega v pravico tiska in javnega obveščanja? Bi to vprašanje moral urejati zakon?

Odgovor:

ZUP ne ureja celovito področja možnosti uporabe snemalnih naprav pri procesnih dejanjih v upravnih postopkih. Takšne možnosti uporabe ZUP navaja le v okviru določb o zapisniku pri vodenju ugotovitvenega in dokaznega postopka ali npr. sprejemanju izjav na zapisnik pri opravljanju ogledov oz. izvajanju ustnih obravnav, vprašanje pa je tesno povezano z načelom javnosti oz. zaupnosti v upravnem postopku in z zagotovitvijo reda v postopku. Institut snemanja ustnih obravnav pa ZUP posebej ne ureja. Poudariti je potrebno, da je zakonodajalec na področju pravdnih in kazenskih postopkov, uporabo snemalnih naprav na ustnih obravnavah že uredil. Razlog za ureditev tega področja je bil predvsem v ekonomičnosti postopka, saj naj bi s tem tako strankam kot tudi organom prihranili čas, zmanjšali stroške ipd. (prim. 14. člen ZUP; Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 113).
Ustna obravnava je osrednje procesno dejanje ugotovitvenega in dokaznega postopka, na katerem se neposredno in osebno pretrese predmet ugotovitvenega postopka. Cilj ustne obravnave je razjasnitev v zadevi in tako predstavlja koncentracijo ugotovitvenega postopka v enem samem dejanju postopka (Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 326). Po prvem odstavku 154. člena ZUP se ravna uradna oseba, ki ustno obravnavo razpiše neobvezno po lastnem preudarku ali na predlog stranke z namenom razjasnitve stvari in obvezno v zadevah, v katerih je udeleženih dvoje ali več strank z nasprotujočimi si interesi ali kadar je treba opraviti ogled ali zaslišanje prič ali izvedencev. V prvem odstavku 155. člena ZUP določa še, da je ustna obravnava javna, razen v primerih, določenih v naslednjih odstavkih, recimo tudi ob motnjah reda, ki jih je prikazovati vnaprej ali se pojavijo med obravnavo.
Čeprav ZUP posebej ne ureja snemanja obravnav oz. posameznih procesnih dejanj, ki se izvajajo v okviru ustnih obravnav, skupna razlaga določb o obravnavi in zapisniku omogoča tudi snemanje teh, ni pa za uradno osebo obvezna. Torej se uradna oseba - ne glede na to, kdo da pobudo za snemanje oz. bo snemanje izvajal - sama odloči, ali bo zapisnik obravnave formuliran v klasični obliki ali kot posnetek s pisnim odpravkom oz. bo dovolila snemanje drugim.
V grobem pa lahko govorimo o snemanju na pobudo oz. pri izvedbi s strani treh skupin oseb:

1. po odredbi in s strani organa oz. uradne osebe, ki vodi postopek;
2. s strani strank oz. njihovih zastopnikov;
3. s strani tretjih udeležencev v postopku, npr. predstavnikov medijev ali strokovne oz. splošne javnosti.
   

Ad 1:
Ko uradna oseba pri protokolaciji procesnih dejanj postopa z ZUP, mora upoštevati predvsem tretji odstavek 76. člena ZUP. Ta določa, da se izjave strank, prič, izvedencev in drugih udeležencev v postopku, ki so pomembne za odločitve, zapišejo v zapisnik. Čeprav snemanje odredi uradna oseba, mora prisotne seznaniti s svojo odločitvijo in pojasniti namen snemanja, tj. sestava zapisnika. Odločitev za snemanje mora imeti legitimno podlago - torej ne le neke vrste discipliniranje strank oz. uvedba tega ukrepa kot grožnje napram ostalim (npr. da bi se vedli pričakovano zahtevam in nadrejenosti uradne osebe), čeprav je po drugi strani treba opozoriti, da so stranke v upravnem postopku v vsakem primeru dolžne govoriti resnico (11. člen ZUP).

V povezavi z devetim odstavkom 76. člena ZUP pa je uradni osebi dana tudi možnost, da se zapisnik narekuje v elektronski nosilec zvoka (npr. digitalni zapis, magnetni trak ipd.). V tem primeru uradna oseba, ki vodi postopek, ob koncu dejanja pozove udeležence, da v elektronski nosilec zvoka izjavijo, da so z vsebino zapisnika seznanjeni, in ali se z njo strinjajo oziroma ali imajo kakšne pripombe. Pri takšni obliki zapisnika je pomembno, da mora biti pisni odpravek zapisnika sestavljen v osmih dneh in poslan vsem osebam, udeleženim pri dejanju, z dopisom, da lahko v nadaljnjih osmih dneh ugovarjajo zoper morebitno nepravilnost prepisa. Če v osmih dneh ne dajo pripomb na zapisnik, se šteje, da nanj nimajo pripomb, na kar jih je treba v dopisu posebej opozoriti (deseti odstavek 76. člena ZUP).

Nadalje pri opravljanju preiskovalnih oz. ugotovitvenih dejanj na kraju samem določba 201. člena ZUP omogoča uradni osebi, da z vidika dokazne moči odredi, da se potek izvedbe dokaza z ogledom delno ali v celoti snema, v avdio ali video formatu. Tak posnetek je priloga zapisniku o ogledu in ga lahko uradna oseba kasneje predvaja strankam in drugim udeležencem, zlasti izvedencem, oziroma si ga pred odločitvijo ogleda sama. Posnetek se šteje za posredno dokazilo. Posnetek pa ne more nadomestiti zapisnika (po Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 560-561).

Dodajamo, da si stranka v postopku lahko postavi pooblaščenca (npr. odvetnika), ki jo zastopa v postopku, razen pri dejanjih, pri katerih mora stranka sama dati izjave; dejanja, ki jih v postopku opravi pooblaščenec v imenu stranke imajo enak pravni učinek, kot če bi jih opravila stranka sama (53. člen ZUP). Postavitev pooblaščenca pa stranki ne preprečuje, da sodeluje v upravnem postopku. Poleg pooblaščenca lahko stranka na obravnavi ali izven nje tudi sama daje izjave. Tudi organ lahko v določenih procesnih položajih zahteva, da se o določenem vprašanju izreče stranka sama. Če je stranka navzoča, ko da njen pooblaščenec ustno izjavo, lahko takoj nato spremeni ali prekliče njegovo izjavo. Že starejša praksa je izražala stališče, da je preklic ali sprememba izjave možna samo v primeru takojšnje navzočnosti, sicer pa veljajo v primeru razhajanj pravila proste presoje dokazov (po Jerovšek e tal,. ZUP s komentarjem, 2004, str. 215-216). Odvetnik kot pooblaščenec stranke v postopku lahko pri zaslišanju stranke intervenira samo, če organ, ki vodi postopek, zaslišane osebe ni seznanil z dolžnostmi glede resnične izpovedbe (vsi zaslišani) ali privilegiji zoper samoobtožbo (le priče), kot določajo zlasti 11. člen ZUP, tretji odstavek 188 člena ZUPin pri pričah 185. člen ZUP. Odvetnik torej ne more posegati v izpovedbo svojega klienta tako, da bi pre/usmerjal njegovo vsebinsko izpovedbo (prim. temeljni načeli materialne resnice in dolžnosti govoriti resnico). 

Ad 2:

Pri vprašanju možnosti snemanja ustne obravnave s strani stranke ZUP takega zahtevka ne predvideva, saj v prvem odstavku 74. člena ZUP določa le, da je ustna obravnava dejanje postopka, o katerem se mora sestaviti zapisnik s strani uradne osebe. Zapisnik, sestavljen v skladu z zakonom, je javna listina in nosi dokazno težo, v osmem odstavku 76. člena ZUP predvideva tudi drugačno obliko zapisnika in v povezavi z devetim odstavkom istega člena (tudi video) posnetek, s tem da je v primeru take oblike vodenja zapisnika potrebno vedno napraviti še njegov pisni odpravek posnetka kot zapisnika (Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 218). Z zapisnikom torej za zadostno dokazno gradivo poskrbi uradna oseba, saj celo le ustrezno sestavljen (sneman) zapisnik pridobi dokazno moč, ki je npr. posnetek drugega udeleženca procesnega dejanja nima.

Če stranka želi sama snemati ustno obravnavo in uradna oseba presodi, da to ne ovira sodelovanja te osebe niti ostalih udeležencev in celote (nemotene) izvedbe procesnega dejanja, lahko ostali udeleženci dogodka to dovolijo. Več o motnjah in redu v postopku gl. določbe ZUP od 109. člena ZUP dalje. A soglasje morajo podati vsi prisotni, ne le uradna oseba, saj ger pri tem za poseg v osebno sfero ljudi in manko izrecne pravne podlage, zato je potrebna osebna privolitev oseb. Med prisotne udeležence postopka pa umeščamo tiste osebe, ki v postopku varujejo svoje pravice in pravne interese, ali druge, ki jim je odrejena določena vloga (zastopniki, priče, izvedenci itd.). Ne sodijo med te, ki bi morali podati soglasje, predstavniki splošne javnosti, ki lahko prisostvujejo obravnavam, vendar morajo v primeru snemanja enako imeti možnost prostor pred snemanjem zapustiti, če ne želijo biti posneti, ostali pa se s snemanjem strinjajo. Pobuda oz. namera snemanja, pa tudi vsa soglasja oz. zanikanja se protokolirajo v zapisniku o dogajanju obravnave.

Zahtevo stranke po snemanju ustne obravnave pa lahko uradna oseba razume tudi analogno na temelju 82. člena ZUP kot zahtevo za vpogled in jo dovoli, vendar bi morala v konkretnem primeru uradna oseba res predvsem presoditi, ali ne gre za oviranje teka procesnega dejanja, saj za namen dokazovanja zadošča in ima prednostno dokazno moč zapisnik oz. posnetek s strani organa, če pa ustno obravnavo snema ena izmed strank, pa s tem ovira najmanj svoje sodelovanje, če ne moti še celo ostalih udeležencev.

Ad 3:

Načelno velja enako kot za stranke za predstavnike medijev oz. strokovne ali splošne javnosti, ki lahko po 155. členu ZUP prisostvujejo javnim ustnim obravnavam. Se pravi, da lahko novinarji idr. predstavniki javnosti po sedanji ureditvi v upravnih postopkih snemajo ne glede na način ali tehnologijo snemalne naprave (avdio ali video, s samostojno kamero, telefoni itd.), kolikor sta izpolnjena dva kumulativna pogoja:

• snemanje ne moti teka procesnega dejanja, kar presodi uradna oseba, ki vodi postopek, in
• vsi prisotni udeleženci postopka (stranke, priče itd., gl. zgoraj) za to podajo izrecno soglasje, pri čemer nosilec želenega snemanja predhodno pojasni namen in način obdelave posnetka ter se celotno dogajanje zabeleži v zapisniku.

Glede vprašanja, ali lahko na splošno upravičenje snemanja oz. njegove omejitve določi predstojnik organa, odgovarjamo, da gre za opredelitev pravic in interesov udeležencev v postopku, zato je po naši oceni ta institut materia legis. Predstojnik torej lahko s hišnim redom ali posebno odredbo določi snemanje oz. omejitve le na podlagi in v mejah zakona. Ker ZUP snemanje ureja skopo oz. načeloma ne podaja omejitev in celo terja načelno javnost obravnave, bi tako kakršnakoli ureditev po predstojniku razmeroma hitro pomenila prekomeren poseg v zakon. Upoštevaje ZUP in tudi Uredbo o upravnem poslovanju (Uradni list RS, št. 9/18 in novele, glej 102. člen) lahko predstojnik sprejme hišni red, s katerim se določi način uporabe delovnih in drugih prostorov v zgradbi organa, razpolaganja s ključi vhodnih vrat, ukrepe za vzdrževanje reda in čistoče v zgradbi, ukrepe za zagotavljanje varnosti zgradbe in oseb v zgradbi, način dostopa obiskovalcev v zgradbo, uporabo funkcionalnega zemljišča in zgradbi pripadajočih parkirnih prostorov, ipd. Skladno s 103. členom UUP lahko določi, v katerih prostorih se avdiovideo naprave (ne) smejo uporabljati, ampak ne more posegati na rabo takšnih naprav v konkretnih upravnih postopkih. Gospodar postopka ni predstojnik organa, ampak uradna oseba, ki ta postopek oz. posamično procesno dejanje (obravnavo) vodi. Le slednja lahko zato, upoštevaje konkretne okoliščine določenega primera, oceni, ali je npr. snemanje po strankah ali medijih moteče z vidika zahtevanega reda v postopku in bodisi pred določeno obravnavo bodisi med njo izda odredbo o izključitvi javnosti (155. člen ZUP).

Za snemanje, ki nima izrecne pravne podlage kot zapisnik v obliki posnetka po ZUP s strani uradne osebe torej mora biti, čeprav ni ostalih ovir, podano soglasje drugih udeležencev. Če ni podane pravne podlage oz. oblastne odredbe (npr. upravnega organa) ali izrecno soglasje prisotnih oz. snemanih, gre pri takem posnetku ne le za pomanjkanje dokazne moči, ampak lahko celo za kršitev 138. člena oz. 149. člena Kazenskega zakonika (KZ, Uradni list RS, št. 50/12 - UPB, in novele). Naj dodamo še, da se večkrat odpre tudi vprašanje dopustnosti snemanja izven konkretnega upravnega postopka oz. ko npr. neka oseba želi od organa oz. uradne osebe posneti ne le odgovor, ampak "cel odziv", kot izhaja iz prakse Informacijskega pooblaščenca. Za to ZUP ne daje podlage. Tudi Informacijski pooblaščenec je pri razlagi dopustnosti snemanja (zlasti avdio) na splošno in pred upravnimi organi zelo zadržan, upoštevaje razumevanje t.i. pravice na glasu kot dela pravice do zasebnosti. Ustavno sodišče je to pravico že obravnavalo (gl. zadevo Up-472/02), pri tem pa opozorilo, da je iz posameznikovega glasu mogoče razbrati bistveno več kot iz zapisa tega, kar je povedal (čustva, odnos do zadeve, osebno počutje, način govora, naglase - splošno izobraženost in elokventnost...). Tisti torej, ki razpolaga s posameznikovim glasom, tako rekoč razpolaga z njegovo osebnostjo; reprodukcija zvočnega posnetka zato kvalitativno ni primerljiva s kopijo pisnega zapisa. Posameznik sicer lahko kadarkoli sam privoli v snemanje (video in avdio), a mora biti vnaprej obveščen o bodočem upravljavcu (imetniku posnetka), tj. da ve, za kakšen namen se bo posnetek napravil in nadalje npr. koliko časa se bo hrani, predvsem pa da ima resnično možnost, da snemanje odkloni, če ni oblastno odrejeno. Potrebno je torej sledenje načelu sorazmernosti.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.

Želite podati svoje mnenje:

Loading comments...