Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Sklep ali odločba kot akt za odločitev (npr. o samoprijavi ali zavarovanju obveznosti)
Datum odgovora: 12. 10. 2023
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Zakaj se v nekaterih predpisih določb predpisov zasledi, da se zahteva s sklepom zavrne in ne zavrže oziroma zavrne z odločbo?
Npr. 5. odstavek 55. člena ZDavP-2 določa, da če pogoji za samoprijavo niso izpolnjeni, se s sklepom zavrne posebno prilogo iz drugega odstavka tega člena.
Odgovor:
Posebej pomembno je, da se odločbo kot tip akta razlikuje od sklepov, kaj šele od nepravnih aktov. To velja dodatno, ker je mogoče ponekod zaslediti, da področni predpisi določijo naziv »sklep«, ki je po ZUP prihranjen za formalne in praviloma vmesne oziroma delne odločitve, za meritorno odločbo (na primer v šolstvu, športu in zdravstvu). Taka praksa je zelo zavajajoča, saj so med meritornimi odločbami (in sklepi oziroma drugače poimenovanimi posamičnimi upravnimi akti) ključne razlike (Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 2. knjiga, stran 394).
Razlika med odločbo in sklepom po ZUP ali ZUS-1 je sicer ključna v več elementih, zlasti v pravni posledici glede pravnega varstva glede (ne)dovoljenosti in (ne)suspenzivnosti pri/tožbe. Toda če področni zakon kot nadrejen ZUP izrecno določa izdajo »sklepa«, čeprav za vsebinsko odločitev, se izda akt, ki nosi naziv sklep.
Pri tem pa gre za pomembne razlike že po ZUP oziroma splošni ureditvi, kdaj se izda (i) odločbo (čeprav po področnem zakonu nazivano "sklep") o zavrnitvi, kdaj (ii) (pravi) procesni sklep o zavrnitvi in kdaj (iii) sklep o zavrženju zahtevkov (več o tem v Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023).
(i) V upravnem postopku se zahtevke najprej preveri FORMALNO in če katerekoli procesne predpostavke ni izpolnjene, se zahtevek zavrže s SKLEPOM (npr. glej 65. člen ZUP, 67. člen ZUP, 129. člen ZUP). V osnovi je torej sklep o zavrženju procesni akt, ki obravnava formalne predpogoje za (zače)tek upravnega postopka, in se torej s sklepom zahtevo zavrže, če ta ne izpolnjuje predpostavk za vsebinsko obravnavo. Torej se izda sklep o zavrženju praviloma, še preden se postopek (meritorno) začne.
(iii) ODLOČBA o ugoditvi ali zavrnitvi zahtevka se izda praviloma po zaključku meritornega oziroma VSEBINSKEGA postopka o GLAVNI stvari postopka (210. člen ZUP), glede na to, ali stranka izpolnjuje pogoje za pridobitev pravice (ali naložitev obveznosti). Izjemoma se postopek konča s sklepom, če ni pogojev za meritorno odločitve (npr. ob umiku zahtevka, 135. člen ZUP)).
(ii) Ob bok procesnih sklepom o zavrženju in meritornim odločbam (čeprav poimenovanim lahko po področnem zakonu "sklep") o ugoditvi ali zavrnitvi zahtevka pa se po ZUP in področnih predpisih pridružujejo različni procesni sklepi, ki se izdajajo običajno med postopkom. To so lahko sklepi o izločitvi uradne osebe, denarni kazni zaradi motenj reda ali neupravičenega izostanka prič ali izvedencev, imenovanju izvedence, začetku izvršbe itd. itd. Med njimi pa so tudi sklepi, ki pomenijo VSEBINSKO odločitev o zahtevku stranke, vendar ne gre za odločbe kot tip akta odločitve v teh primerih, saj ne gre za odločitev o glavni stvari, temveč POSTRANSKO, čeprav vsebinsko vprašanje postopka. To velja recimo za odločanje po 35. členu ZUP in nasl. o (ne)izločitvi uradne osebe, 82. členu ZUP o (ne)dovolitvi vpogleda v spis, 142. členu ZUP o v(ne)vstopu stranskega udeleženca v postopek itd.).
V primeru 55. člena in še nekaterih podobnih (npr. glede zavarovanja po 111. členu) ZDavP-2 glede izdaje sklepa je tako razlog v določanju te vrste akta, tj. sklepa, čeprav gre sicer za meritorno/vsebinsko odločitev, ravno to, da se ne odloča o glavni stvari (tj. recimo obdavčenju), saj gre za stransko odločitev glede na celoto predmeta postopka. Torej se zahtevek za samoprijavo ali zavarovanje obveznosti s sklepom zavrne ali se mu ugodi, ker še ostaja nerešena glavna stvar postopka (npr. določitev davka ali npr. vračila trošarine ipd.), o čemer se pa običajno (kasneje) izda odločbo oziroma že obračun obvelja za izvršilni naslov. Namreč glede na 5. odstavek 55. člena ZDavP-2 ali npr. 52. člen ZDavP-2, se naprej odloča o ne/dovoljenosti prepoznega davčnega obračuna ali neizpolnjevanju pogojev za samoprijavo ali naknadno predložitev davčnega obračuna, nato pa šele glede same obdavčitve, lahko tudi prek npr. davčnega inšpekcijskega nadzora. Glede na 5. odstavek 55. člena ZDavP-2 torej zakon pravilno določa prav izdajo sklepa tudi v smislu sistemske ureditve po ZUP in ZUS-1 kljub vsebinski presoji pogojev za (dovoljeno in pravočasno) samoprijavo, ker ne gre za glavno stvar (odmero davka). Samoprijava davčnega obračuna niti ni klasičen zahtevek, ampak je le oblika davčnega obračuna, ki je hkrati vloga in »samoodločba« (svoj izvršilni naslov brez nujne odločbe FURS, razen če se odločba izda v sklopu nadzora ali tudi npr. odločenega/obročnega plačila davka), pri čemer ob odločanju po 5. odstavku 55. člena ZDavP-2 še ni določena sama obdavčitev. Zahtevka po 5. odstavku 55. člena ZDavP-2 ne štejemo kot zahtevek za upoštevanje določene osnove in drugih elementov za obračun/obdavčitev, pač pa kot zahtevek za podajo davčnega obračuna izven predpisanega roka s samoprijavo. O (pogojih za) samoprijavi(o) se odloča s sklepom. To pa tudi pomeni, da potem za tak sklep veljajo podrejeno določbe ZUP o sklepu in ne odločbi, npr. da zoper sklep ni pritožbe, razen če jo zakon (področni ali ZUP) izrecno dovoli za določeno vrsto sklepa (več v Kovač (ur.), Davčno pravo, 2021).
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.